Personvernnemndas vedtak 30. august 2022 (Mari Bø Haugstad, Bjørnar Borvik, Hans Marius Graasvold, Heidi Talsethagen, Hans Marius Tessem, Morten Goodwin, Malin Tønseth)
Saken gjelder klage fra A på Datatilsynets vedtak 1. mars 2022 om at A ikke hadde krav på ytterligere innsyn etter personopplysningsloven, jf. personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e.
Sakens bakgrunn
A kontaktet Datatilsynet 7. oktober 2021 og klaget på X kommunes delvise avslag på hennes begjæring om innsyn i registrerte personopplysninger i sønnens elevmappe på ungdomsskolen. Elevmapper er en fellesbetegnelse på korrespondanse og andre dokumenter som vedrører skolens forhold til den enkelte elev. På det tidspunktet A kontaktet Datatilsynet var hun også i kontakt med kommunen og statsforvalteren vedrørende krav om dokumentinnsyn etter forvaltningsloven og offentleglova.
Selv om innsyn etter personopplysningsloven er noe annet enn innsyn etter forvaltningsloven og offentleglova, er det hensiktsmessig i denne saken først å gi en kort redegjørelse for behandlingen av innsynskravene etter forvaltningsloven og offentleglova.
A ba i juni 2021 om innsyn i sønnens elevmappe på ungdomsskolen i X kommune. Da sønnen gikk ut av ungdomsskolen ønsket foreldrene innsyn i alle dokumenter samt loggført innholdsfortegnelse, for den perioden sønnen hadde vært elev ved skolen.
Bakgrunnen for innsynskravet var en konflikt mellom skolen og hjemmet etter en utviklingssamtale på skolen i hvor sønnen, de foresatte og kontaktlærer deltok. Sønnen gikk da i åttende klasse. Det er opplyst at kontaktlæreren opplevde samtalen som ubehagelig og at dette foranlediget et brev fra rektor til de foresatte, som de foresatte opplevde som urimelig kritikk av dem. Etter dette ble kommunikasjonen vanskelig mellom skole og hjem og forholdet var konfliktfylt.
Kommunen ga foreldrene delvis innsyn ved sitt vedtak 18. august 2021. Noen av dokumentene ble unntatt fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd (interne dokumenter). Foreldrene klaget på kommunens delvise avslag. Kommunen opprettholdt sin vurdering og sendte saken til Statsforvalteren. I vedtak 12. oktober 2021 stadfestet Statsforvalteren kommunens avslag på innsyn etter offentleglova, men sendte saken i retur til kommunen og ba om at de vurderte eventuell innsynsrett etter forvaltningsloven §§ 18 og 19. I vedtak 1. november 2021 opprettholdt kommunen sitt avslag på innsyn i de dokumentene som ble vurdert som interne dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18 a.
A kontaktet også kommunens personvernombud som i notat 18. november 2021 ga sin vurdering av de personvernrettslige sidene ved saken. Hun konkluderte med at vilkårene for å gjøre unntak for den registrertes rett til informasjon etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e var oppfylt (i notatet vises det til bokstav c, men ut fra gjengivelsen av vurderingskriteriene i teksten legger nemnda til grunn at det er bokstav e som er drøftet). Personvernombudets notat ble sendt til A og Datatilsynet, i tillegg til saksbehandler i kommunen.
Etter dette foretok kommunen en ny vurdering av innsynsbegjæringen. Kommunen la til grunn personvernombudets rettslige vurdering av at det var hjemmel for å nekte innsyn etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e, men konkluderte likevel med at de ville gi innsyn i et internt notat som var skrevet til kommunedirektøren med en orientering om konflikten mellom skolen og foreldrene. Notatet ble oversendt foreldrene 2. desember 2021. For øvrig ble avslaget på interne dokumenter opprettholdt.
Etter dette sendte A 20. desember 2021 en ny henvendelse til Datatilsynet og ba om at tilsynet vurderte innsynsbegjæringen i et personvernrettslig perspektiv. Kommunens avslag på ytterligere innsyn ble også klaget inn for Statsforvalteren i Oslo og Viken som 31. januar 2022 stadfestet kommunens avslag på ytterligere innsyn etter offentleglova og forvaltningsloven.
Datatilsynet konkluderte i vedtak 1. mars 2022 med at det var lite sannsynlig at personvernreglene var brutt, og at det ikke var hensiktsmessig å gjøre ytterligere undersøkelser, jf. personvernforordningen artikkel 57 nr. 1 bokstav f. Saken ble avsluttet.
A klaget 24. mars 2022 rettidig på Datatilsynets vedtak. Datatilsynet vurderte klagen, men fant ikke grunn for å endre sitt vedtak.
Datatilsynet oversendte saken til Personvernnemnda 21. april 2022. Partene ble orientert om saken i brev fra nemnda, og fikk anledning til å komme med kommentarer. A har gitt sine merknader i brev 11. mai 2022 og i e-poster 14. juli og 8. august 2022. X kommune har ikke inngitt merknader.
Saken ble behandlet i nemndas møte 30. august 2022. Personvernnemnda hadde følgende sammensetning: Mari Bø Haugstad (leder), Bjørnar Borvik (nestleder), Hans Marius Graasvold, Heidi Talsethagen, Hans Marius Tessem, Morten Goodwin og Malin Tønseth.
Datatilsynets vedtak i korte trekk
Datatilsynet skal etter personvernforordningen artikkel 57 behandle og undersøke klager i den grad det er hensiktsmessig.
Hvorvidt Datatilsynet skal gå videre med undersøkelser i en sak vurderes ut fra hvor sannsynlig det er at det foreligger et brudd på personvernregelverket og hvor alvorlig et mulig brudd på reglene vil være.
Saken har pågått over lang tid med involvering av Statsforvalteren og kommunens personvernombud i flere omganger. Personvernombudet i kommunen har lest dokumentene som er unntatt fra innsyn og skrevet et grundig notat. Personvernombudet konkluderer 18. november 2021 med at vilkårene etter personopplysningsloven § 16 nr. 1 bokstav e er oppfylt og utgjør et rettslig grunnlag for kommunen til å unnta opplysningene fra klagers innsynsrett etter personvernforordningen artikkel 15.
Datatilsynet mener det er lite sannsynlig at personvernreglene er brutt i denne saken. Sakens personvernrettslige vurderinger er allerede godt berørt og tilsynet ser det ikke hensiktsmessig å prioritere ytterligere undersøkelser i saken.
Datatilsynet avslutter på denne bakgrunn saken, jf. personvernforordningen artikkel 57 nr. 1 bokstav f.
As syn på saken i korte trekk
Foreldrene har fått delvis innsyn i sønnens elevmappe ved ungdomsskolen, men det er 27 filer de ikke har fått innsyn i. De vil ha innsyn i alle dokumentene i elevmappen.
Bakgrunnen for henvendelsen til Datatilsynet er at kommunen og Statsforvalteren har behandlet saken ut fra rent forvaltningsmessige prinsipper. Hensynet til personvernet til dem som foreldre er ikke belyst. Deres personvern er ikke ivaretatt på en forsvarlig måte.
De mistenker at skolen/kommunen har noe å skjule, noe de fikk bekreftet da de fikk innsyn i rektors notat til kommunedirektøren der de omtales i negative ordelag. De fant en del usannheter i rektors beskrivelse og hans framstilling er i hovedsak hans egen subjektive oppfatning av dem som foreldre. De opplever prosessen på ungdomsskolen som personlig rettet mot dem fra rektors side. Rektors fremstilling av foreldrene i et dårlig lys overfor skolen og kommunens ansatte er et brudd på personvernforordningen. De viser til sitt tilsvar til rektors orientering til kommunedirektøren.
At saken har pågått i lang tid og er belyst av flere instanser, er ikke et argument for å avslutte saken. Det bør være god grunn til å gjøre nærmere undersøkelser når man utsettes for personangrep fra skolens ledelse og kommunen ellers.
Det er urimelig at Datatilsynet støtter seg på kommunes personvernombud, som har fått innsyn i de dokumentene foreldrene har etterlyst. Personvernombudet er inhabil i saken der hennes arbeidsgiver er motparten.
Kommunen har ikke handlet med åpenhet overfor dem som foreldre. Det ble holdt et dialogmøte, der foresatte ble møtt med stor forståelse. Kommunens referat fra dialogmøtet viser for øvrig at representantene fra kommunen i lang tid i forveien hadde mottatt en orientering fra rektor om «hvem de var».
Personvernnemndas vurdering
Etter personvernforordningen artikkel 15 har den registrerte rett til innsyn i personopplysninger som behandles om seg. Innsynsretten etter personopplysningsloven gjelder ved siden av retten til innsyn etter forvaltningsloven og offentleglova.
Etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e, jf. personvernforordningen artikkel 23 nr. 1, omfatter innsynsretten ikke opplysninger som:
«utelukkende finnes i tekst som er utarbeidet for intern saksforberedelse, og som heller ikke er utlevert til andre, så langt det er nødvendig å nekte innsyn for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser».
I Prop. 56 LS (2017-2018) uttaler Justis- og beredskapsdepartementet blant annet følgende om dette unntaket i merknadene til § 16 i kapittel 38.1, side 217:
«Første ledd bokstav e gjør unntak for opplysninger som utelukkende finnes i tekst som er utarbeidet for intern saksforberedelse, og som heller ikke er utlevert til andre, så langt det er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Unntaket viderefører § 23 første ledd bokstav e i gjeldende lov, men oppstiller et ytterligere krav om at det bare kan gjøres unntak så langt det er nødvendig å nekte innsyn for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Dette vilkåret svarer til vilkåret i offentleglova § 15 første ledd, og denne bestemmelsen kan gi veiledning for vurderingen. På samme måte som etter offentleglova § 15 første ledd er det ikke bare hensynet til den interne saksforberedelse i den enkelte saken som kan vektlegges, men også hensynet til avgjørelsesprosessene i fremtidige saker.»
Både kommunen, Statsforvalteren og Personvernombudet i kommunen har lagt til grunn at innsynsbegjæringen gjelder opplysninger som framkommer i dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen i kommunen og at de aktuelle dokumentene ikke er utlevert til andre. Nemnda legger det til grunn også for sin vurdering.
Loven stiller i tillegg krav om at unntak fra innsynsretten må være «nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser». Vilkåret innebærer at det bare vil kunne gjøres unntak dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjørelsesprosessen hos mottakeren, i dette tilfellet kommunen. Det framgår av forarbeidene til offentleglova (som forarbeidene til personopplysningsloven viser til) at formålet med å ta inn dette vilkåret er at det bare skal være anledning til å gjøre unntak i tilfeller der hensynene bak dette vilkåret slår til. Unntaket er ikke bare begrunnet i hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser i den enkelte saken, men også på lengre sikt. Det vil derfor være relevant å ta hensyn til at innsyn kan skade framtidige interne avgjørelsesprosesser ved at medarbeidere kan bli mer tilbakeholdne med å komme med frimodige råd og vurderinger skriftlig. Nemnda legger til grunn at det er viktig for å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser at kommunen kan holde informasjon fortrolig og kan ha en fri intern diskusjon og saksforberedelse.
Det framkommer av vedtak 31. januar 2022 fra Statsforvalteren i Oslo og Viken at de interne dokumentene som er unntatt fra innsyn i hovedsak dreier seg om interne e-poster i forbindelse med utkast til svarbrev til A. Slike interne e-poster er etter nemndas vurdering unntatt fra innsyn etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e.
Etter nemndas vurdering har Datatilsynet oppfylt sine forpliktelser etter personvernforordningen artikkel 57. Det var ingen grunn for tilsynet til å gjøre nærmere undersøkelser sett hen til den grundige behandlingen innsynsbegjæringen allerede hadde fått både i kommunen og hos Statsforvalteren. Selv om innsyn etter personvernforordningen er noe annet enn innsyn etter forvaltningsloven og offentleglova, så er vurderingene i stor grad sammenfallende når vurderingen skal skje etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e. Spørsmålet har også vært vurdert av kommunens personvernombud som har gitt råd i saken og som medførte at kommunen valgte å gi A merinnsyn i et internt notat, jf. offentleglova § 11. Det er ikke feil av kommunen å vektlegge personvernombudets vurdering av saken, gitt personvernombudets uavhengige rolle, jf. personvernforordningen artikkel 38.
Datatilsynet har etter nemndas vurdering oppfylt sin utrednings- og informasjonsplikt slik at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Datatilsynets avgjørelse om å avslutte saken uten å gjøre nærmere undersøkelser er etter nemndas vurdering forsvarlig og innenfor lovens rammer.
A får etter dette ikke medhold i sitt innsynskrav, jf. personvernforordningen artikkel 15, jf. personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e.
Vedtaket er enstemmig.
Konklusjon
Datatilsynets vedtak 1. mars 2022 opprettholdes. A gis ikke rett til ytterligere innsyn i personopplysninger i interne dokumenter i kommunen, jf. personvernforordningen artikkel 15 jf. personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav e.
Oslo, 30. august 2022
Mari Bø Haugstad
Leder