PVN-2019-01 Dekning av sakskostnader, jf. forvaltningsloven § 36

Personvernnemndas vedtak 18. februar 2019 (Mari Bø Haugstad, Bjørnar Borvik, Gisle Hannemyr, Line Coll, Hans Marius Graasvold og Hans Marius Tessem)

 

Saken gjelder krav om dekning av sakskostnader fra Legelisten.no, jf. forvaltningsloven § 36.

Sakens bakgrunn

I Personvernnemndas sak PVN-2018-14 vurderte nemnda klage fra Legelisten.no (Legelisten) og tannlege X over Datatilsynets vedtak 8. november 2017 med følgende 10 punkter:

1. Legelisten.no AS pålegges å legge til rette for at helsepersonell kan reservere seg mot å bli vurdert på Legelisten.no og at vurderinger vises på nettstedet, da behandlingen ellers ikke har behandlingsgrunnlag.
2. Legelisten.no AS pålegges å fastsette sletteregler som sikrer at opplysninger om at helsepersonell har fått autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning tilbakekalt, slettes senest fem år etter at eventuell ny autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning er gitt, da behandlingen ellers ikke har behandlingsgrunnlag.
3. Legelisten.no AS pålegges å fastsette sletteregler som sikrer at opplysninger om at helsepersonell har fått rekvireringsrett tilbakekalt, slettes senest to år etter at eventuell ny rekvireringsrett er gitt, da behandlingen ellers ikke har behandlingsgrunnlag.
4. Legelisten.no AS pålegges å fastsette sletteregler som sikrer at opplysninger om at helsepersonells autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett har blitt begrenset, slettes senest to år etter at begrensningene eventuelt er opphevet, da behandlingen ellers ikke har behandlingsgrunnlag.
5. Legelisten.no AS pålegges å fastsette sletteregler som sikrer at opplysninger om at helsepersonell har blitt ilagt advarsler fra Statens helsetilsyn, slettes senest to år etter at advarselen ble gitt, da behandlingen ellers ikke har behandlingsgrunnlag.
6. Legelisten.no AS pålegges å sørge for at opplysninger om helsepersonells autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning og rekvireringsrett er korrekte og oppdaterte.
7. Legelisten.no AS pålegges å sørge for at opplysninger om tidligere helsepersonell som ikke lenger praktiserer yrket, fjernes, da denne behandlingen ikke er relevant for formålet.
8. Legelisten.no AS pålegges å opphøre å behandle sensitive personopplysninger ved å be om eller lagre e-postadressen til pasienter som har inngitt vurdering av helsepersonell i spesialisthelsetjenesten, da behandlingen mangler behandlingsgrunnlag.
9. Legelisten.no AS innvilges ikke dispensasjon fra konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33 tredje ledd, da den aktuelle behandlingen av sensitive personopplysninger mangler behandlingsgrunnlag.
10. Legelisten.no AS pålegges å gi informasjon i tråd med personopplysningsloven § 20 til alt helsepersonell hvis personopplysninger virksomheten behandler, med mindre det er på det rene at helsepersonellet allerede kjenner til informasjonen varselet skal inneholde.

Legelisten anmodet 21. november 2017 Datatilsynet om at påleggene i vedtaket ble gitt utsatt iverksettelse. Datatilsynet ga utsatt iverksettelse for pålegget i vedtakets punkt 1, men ikke for de øvrige punktene.

Etter at Datatilsynet oversendte saken til Personvernnemnda i juni 2018 fremsatte Legelisten ny begjæring om utsatt iverksettelse av påleggene i vedtakets punkter 8 og 9 for Personvernnemnda. I beslutning 10. september 2018, i sak PVN-2018-20, ga nemnda utsatt iverksettelse i tråd med den framsatte begjæringen.

Den 21. januar 2019 traff Personvernnemnda slikt vedtak:

1. Legelisten er behandlingsansvarlig for alle personopplysningene som publiseres på nettstedet.
2. Legelistens publisering av vurderinger av helsepersonell på nettstedet omfattes ikke av unntaket for behandling av personopplysninger utelukkende i journalistisk virksomhet, jf. personopplysningsloven § 3.
3. Legelisten har behandlingsgrunnlag for å samle inn og lagre kontaktinformasjon om de brukerne som sender inn vurderinger av helsepersonell til nettstedet, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav a og artikkel 9 nr. 2 bokstav a.
4. Legelisten pålegges ikke å offentliggjøre identiteten til de brukerne som sender inn vurderinger av helsepersonell til nettstedet.
5. Legelisten har behandlingsgrunnlag for å samle inn og publisere subjektive vurderinger av helsepersonell, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav f, uten at helsepersonell gis en generell reservasjonsrett for slike vurderinger.
6. Legelisten har behandlingsgrunnlag for å samle inn og publisere objektive opplysninger om helsepersonell på nettstedet, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav f, uten at helsepersonell gis en generell reservasjonsrett for slike opplysninger.

Punktene 3 og 5, som ble avsagt med dissens (5:2), innebar en omgjøring av Datatilsynets vedtak. For øvrig stadfestet nemnda Datatilsynets vedtak, med det unntaket at punktet om dispensasjon fra konsesjonsplikt er bortfalt etter ikrafttredelsen av personopplysningsloven 2018 og EUs personvernforordning 679/2016 av 27. april 2016 (GDPR) 20. juli 2018.

Legelisten fremsatte 5. februar 2019 krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Kravet omfatter salærutgifter til prosessfullmektig for arbeid utført i perioden 9. mars 2017 til 24. januar 2019, totalt kroner 173 972,80. I tillegg ble det krevd et skjønnsmessig fastsatt beløp på kroner 75 000 for Legelistens eget arbeid med saken. Det totale kravet som kreves dekket etter forvaltningsloven § 36 er kroner 248 972,80.

I brevet 5. februar 2019 begrunnes kravet slik:

«2. Personvernnemndas vedtak

Legelisten.no har ikke fått medhold i alle sine anførsler fra Personvernnemnda. Datatilsynets oppfatning om at Legelisten.no er behandlingsansvarlig for personopplysningene som behandles på nettstedet er lagt til grunn også av Personvernnemnda. Personvernnemnda har – på samme måte som Datatilsynet – lagt til grunn at Legelisten.no sin virksomhet ikke fall[er] inn under unntaket for journalistisk virksomhet.

Det sentrale spørsmålet i saken har imidlertid vært om helsepersonell som er omtalt på legelisten.no har en generell reservasjonsrett. Denne delen av Datatilsynets vedtak er omgjort til gunst for Legelisten.no. I tillegg til dette [har] Personvernnemnda omgjort Datatilsynets vedtak knyttet til om Legelisten.no har behandlingsgrunnlag for sensitive personopplysninger.

Totalt sett – og for alle praktiske formål – har Personvernnemnda med sitt vedtak gjort en fullstendig omgjøring av Datatilsynets vedtak. Legelisten.no mener derfor det er grunnlag for å tilkjenne alle kostnader selskapet har hatt for å få vedtaket omgjort.

3. Nødvendige kostnader

Saken har vært omfattende og prinsipiell. Klagesaken har gått over nærmere to år, dialog/korrespondanse med tilsynet har pågått siden selskapets oppstart i 2012. Saken har reist vanskelige juridiske problemstillinger som i liten grad har vært prøvd tidligere.Personvernnemndas vedtak vil være retningsgivende for andre rating-tjenester og er dermed rettsavklarende for mange aktører. Legelisten.no har fått belastningen med å få disse spørsmålene avklart, til tross for at selskapet har svært beskjeden økonomi sammenlignet med andre aktører som opererer i det samme markedet.

Legelisten.no har hatt kroner 173 972,80 i kostnader til advokat i saken. Timelister for undertegnede vedlegges. Det kan opplyses om at det er arbeidet mange flere timer med saken enn det som fremgår av timelistene.

I tillegg mener Legelisten.no det er rimelig å tilkjenne noe kostnader for selskapets eget arbeid med saken. Selv om det skal noe til for å få tilkjent en parts egne interne kostnader etter forvaltningsloven § 36 er dette ikke prinsipielt utelukket, jf. Ot. prp. nr. [3] (1976-1977) side 102. Det følger her at:

"Partens utgifter i forbindelse med forvaltningssaker vil kunne variere en del fra tilfelle til tilfelle, men vanligvis vil det dreie seg om mindre beløp. Samtidig kan det undertiden føre til urettferdige resultater at den person som ønsker å føre sin sak selv, ikke får dekket sakskostnadene, mens det motsatte kunne ha blitt tilfelle om han hadde brukt sakkyndig hjelp. Justisdepartementet mener derfor det bør lempes noe på den foran nevnte begrensning og foreslår at dekningsregelen skal gjelde «vesentlige kostnader». Det vil likevel bare være kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket som vil kunne kreves dekket. Partenes tap ved tidsspille o.l. omfattes ikke av bestemmelsen. Slikt tap faller også utenfor ordningen med fritt rettsråd"

Som følge av Legelisten.no sin svake økonomi har det vært nødvendig å utføre mye arbeid på egen hånd. Dette er arbeid som i prinsippet ville vært utført av advokat eller annen sakkyndig hjelp og som dermed kunne vært krevd dekket som en nødvendig kostnad. Vi viser i den forbindelse til den parallelle sakskostnadsbestemmelsen i tvisteloven § 20-5 (1) siste punktum der det følger at:

"Parten kan kreve rimelig godtgjøring for eget arbeid med saken når det har vært særlig omfattende eller det ellers måtte ha vært utført av en prosessfullmektig eller annen fagkyndig hjelper"

De kostnader som Legelisten.no mener det er rimelig at dekkes er knyttet til:

1. utarbeidelse av Legelisten.no sine egne bemerkninger til Datatilsynets vedtak (fremlagt som bilag 1 til klagen)
2. undersøkelser av praksis for øvrig i EU, herunder korrespondanse med andre ratingtjenester/personvernmyndigheter i EU
3. utarbeidelse av kvantitative interesseavveining for Legelisten.no (fremlagt som bilag 12 til klagen)
4. utarbeidelse av notat som kvantifiserer antall ytringer som blir berørt (fremlagt som bilag 13 til klagen)
5. Møter/dialog med Datatilsynet i forkant og etterkant av tilsynets vedtak

Legeliste[n].no har ikke ført egne timer for dette arbeidet, og tidsbruken/kostnadene må fastsettes skjønnsmessig. Legelisten.no mener en rimelig kompensasjon for arbeidet kan fastsettes til kroner 75 000,-.»

Saken ble behandlet i nemndas møte 18. februar 2019. Personvernnemnda hadde følgende sammensetning: Mari Bø Haugstad (leder), Bjørnar Borvik (nestleder), Line Coll, Gisle Hannemyr, Hans Marius Graasvold og Hans Marius Tessem. Nemndas sekretær, Anette Klem Funderud var også tilstede.

Personvernnemndas vurdering

Nemnda skal vurdere om klager skal få dekket sakskostnader, jf. forvaltningsloven § 36. Bestemmelsens første ledd lyder slik:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

For at en part skal tilkjennes dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, må vedtaket endres til gunst for parten. I Personvernnemndas vedtak 21. januar 2019 fikk Legelisten delvis medhold i sin klage på Datatilsynets vedtak, ved at tilsynets vedtak på to punkter ble omgjort, og således «endret til gunst» for Legelisten.

Det følger av lovens ordlyd at parten må ha hatt «kostnader» knyttet til å få endret det opprinnelige vedtaket. Utgifter knyttet til juridiske tjenester faller utvilsomt inn under lovens kostnadsbegrep. Det er kun partens utgifter som er dekningsberettigede, først og fremst knyttet til advokatutgifter eller utgifter til annen sakkyndig hjelp. Legelistens krav er todelt; den ene delen utgjør utgifter til dekning av salær til prosessfullmektig, den andre utgjør godtgjørelse knyttet til eget arbeid i saken. Disse kravene vurderes hver for seg nedenfor.

Utgifter til prosessfullmektig

Det er bare kostnader som er pådratt i forbindelse med behandlingen av klagesaken som kan kreves dekket, jf. lovens ordlyd «... kostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket». Det vises til forarbeidene til forvaltningsloven, Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 101, der det uttales:

«Hovedbegrunnelsen for bestemmelsen er at det kan være rimelig at det offentlige dekker de utgifter som en person pådrar seg for å få endret uriktige forvaltningsvedtak.»

Nemnda legger til grunn at loven oppstiller en tidsgrense, slik at det bare er nødvendige kostnader pådratt etter at det er fattet et vedtak i førsteinstans som er omfattet. Det vises til uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling, JDLOV-1990-1133 og Sivilombudsmannen, SOM-2014-1963.

Legelisten har krevd dekning av sakskostnader for advokat Michaelsens arbeid utført i perioden 9. mars 2017 til 24. januar 2019, og har lagt frem timeliste fra advokat Michaelsen hvor det framgår når det er arbeidet med saken, hva arbeidet har bestått i og hvor lang tid arbeidet har tatt. Timelisten viser at det er utført 80 timers arbeid i den angitte perioden og at 40 av disse timene er knyttet til arbeid før Datatilsynet traff sitt vedtak. Det er derfor bare de resterende 40 timene som etter nemndas vurdering kan kreves dekket etter § 36, forutsatt at det har vært nødvendige kostnader.

Nemnda legger til grunn at det angitte timeantallet på 40 timer ikke inkluderer arbeid knyttet til Legelistens begjæring om oppsettende virkning av tilsynets vedtak. Avgjørelser som gjelder prosessuelle rettigheter og plikter faller utenfor definisjonen av begrepet enkeltvedtak og omfattes derfor ikke av forvaltningsloven § 36,

Dekning av sakskostnader forutsetter at kostnadene har vært nødvendige for å få endret vedtaket. I forarbeidene til forvaltningsloven § 36, Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 101 uttales blant annet følgende om nødvendighetsvurderingen:

«[...] Særlig viktig er det om det var forståelig at parten pådro seg utgifter, f.eks. ved å oppsøke advokat, for å få endret vedtaket. Ved vurderingen spiller feilens art og sakens vanskegrad en vesentlig rolle. Har parten selv ved uriktige eller ufullstendige opplysninger bidratt til feilen, er dette et vesentlig poeng. Likeledes må man legge vekt på om vedkommende kunne få tilstrekkelig bistand i administrasjonen, jfr. i denne forbindelse forvaltningsloven § 11 som pålegger forvaltningsorganene en alminnelig vegledningsplikt innenfor sitt område.»

De ovennevnte momentene er i uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 7. februar 2000 (JDLOV-1999-20138) supplert med følgende:

«[…] Nødvendighetsvilkåret må til en viss grad kunne ses i lys av hvor store verdier det står om. Det må godtas at en advokat gjør ekstra grundig arbeid med å sjekke rettskilder og kontrollere faktum dersom det står om store verdier, […]»

Hva som er «nødvendig», avgjøres ut fra en konkret vurdering. Sentrale momenter vil være sakens karakter og kompleksitet og forvaltningens holdning til og vilje til å respondere på partens anførsler. Det er i utgangspunktet partens subjektive oppfatning av behovet for hjelp som skal legges til grunn, ikke om utgiftene mer objektivt sett har vært nødvendige for å få endret vedtaket.

Det dreier seg om en omfattende og prinsipiell sak og det er, etter nemndas vurdering, forståelig at Legelisten pådro seg utgifter ved å engasjere juridisk bistand i forbindelse med klagen over Datatilsynets vedtak. Nemnda mener også at de pådratte utgiftene er vesentlige og dermed i utgangspunktet er utgifter som kan kreves dekket etter § 36. Nemnda mener imidlertid at ikke alt arbeid som er utført av prosessfullmektigen i klageomgangen har vært nødvendig for å få endret vedtaket.

Legelistens prinsipale anførsel i klagen var at behandlingen av opplysninger på nettsiden falt inn under journalistunntaket i personopplysningsloven og at Datatilsynet dermed ikke hadde anledning til å sette de vilkårene de hadde satt i sitt vedtak. Denne anførselen førte ikke frem i Personvernnemnda, som var enige med Datatilsynet på dette punktet. Legelisten anførte også at de ikke var behandlingsansvarlige for de vurderingene som brukere av nettsiden sendte inn, men i stedet måtte anses som databehandlere. Denne anførselen førte heller ikke fram og Personvernnemnda konkluderte, som Datatilsynet, med at Legelisten var behandlingsansvarlig for alle opplysningene som ble behandlet knyttet til den tjenesten Legelisten tilbød på sin nettside.

På de to øvrige punktene i klagen fikk Legelisten medhold. Personvernnemnda kom til at Legelisten hadde behandlingsgrunnlag i form av samtykke for å samle inn og oppbevare brukernes e-postadresser, og at det forelå behandlingsgrunnlag i artikkel 6 bokstav f for de subjektive vurderingene av helsepersonell som brukere sendte inn, uten at helsepersonell ble gitt en allmenn reservasjonsadgang. Personvernnemndas flertall ga Legelisten medhold etter en bred interesseavveining i tråd med det GDPR artikkel 6 gir anvisning på.

Nemnda er ikke enig med Legelisten i at Personvernnemnda med dette har «gjort en fullstendig omgjøring av Datatilsynets vedtak» og at dette tilsier at Legelisten skal tilkjennes fulle sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Slik nemnda ser det er det i saken også utført arbeid som ikke har vært nødvendig for å få endret vedtaket. Andelen av dette arbeidet må vurderes skjønnsmessig.

Advokat Michaelsen har brukt 40 timer á 2 200 kroner til å bistå Legelisten i klagebehandlingen for nemnda, totalt 88 000 kroner. Nemnda vurderer at kroner 50 000 av disse utgiftene har vært nødvendig for å få endret vedtaket. Øvrige utgifter anses knyttet til arbeid med deler av klagen som ikke har ført frem.

Godtgjørelse for partens eget arbeid

Det er i tillegg krevd godtgjørelse for eget arbeid, utført av innehaveren av Legelisten.no. Det er skjønnsmessig krevd en godtgjørelse på kroner 75 000. Det er opplyst at det ikke er ført noen timer for dette arbeidet, men at det fremsatte kravet må anses som «en rimelig kompensasjon».

Hvorvidt en part i medhold av § 36 første ledd kan ha krav på godtgjørelse for egen arbeidsinnsats, beror etter ordlyden på om slik innsats har påført ham en «kostnad».

Justisdepartementets lovavdeling har i JDLOV-1998-2787, som gjaldt en parts rett til å kreve dekning av utgifter knyttet til fremsettelse av krav om sakskostnader, uttalt følgende om forvaltningsloven § 36:

«En part vil etter fvl. § 36 første ledd ikke få dekket andre tap han har fått ved feilen enn direkte utgifter med å få vedtaket endret og bare vesentlige utgifter. En part har ikke krav på dekning av godtgjørelse for eget arbeid med saken. Lovavdelingen har antatt at det bare rent unntaksvis kan tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste, jfr jnr 1649/84 E (JDLOV-1984-1649). Det er forutsatt i forarbeidene til lovendringen i 1977 at partens tap ved tidsspille o.l. ikke omfattes av bestemmelsen, jfr. Ot. prp. nr. 3 (1976-77) på s. 102.

Forvaltningsloven § 12 gir en part rett til å la seg bistå av en fullmektig på alle trinn i forvaltningssaker, men bestemmelsen bygger på at en slik bistand må skje for partens egen regning. Det er ikke i forvaltningsretten noen alminnelig regel om rett til advokathjelp på det offentliges bekostning.

I Ot. prp. nr. 75 (1993-94) s. 52 heter det med henvisning til forarbeidene fra lovendringen i 1977, at bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 ikke har hatt som siktemål å etablere en alminnelig rettshjelpsordning i tilfeller hvor en part er blitt påført kostnader ved å vareta sitt tarv i forhold til et forvaltningsorgan.

På bakgrunn av dette kan det sies at meningen med fvl. § 36 første ledd er å gi en nærmere begrenset adgang til dekning av kostnader knyttet til endring av vedtak i partens favør, ikke å holde parten økonomisk skadesløs generelt.»

Lovavdelingen har også vurdert forholdet mellom forvaltningsloven § 36 og tvisteloven § 20-5, og oppsummerer i uttalelse JDLOV-2014-7205A rettskildene slik:

«[…] Ordlyden i forvaltningsloven § 36 – «kostnader» – trekker helst i retning av at det ikke kan ytes kompensasjon bare med den begrunnelsen at en fysisk person som er part, selv har utført arbeid med saken, ut fra et vederlagssynspunkt. Forarbeidene gir ikke holdepunkter for at det skulle være grunnlag for dekning, og praksis har stort sett lagt seg på samme linje.

Reelle hensyn kan tilsi at det i konkrete tilfeller åpnes for godtgjørelse for eget arbeid, og kildene knyttet til tvisteloven kunne gi støtte for et slikt syn. Det øvrige rettskildematerialet trekker likevel såpass sterkt i motsatt retning at det etter vårt syn ikke er grunnlag for å tilkjenne sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd til en part som er fysisk person og som har utført arbeid i egen sak, ut fra et vederlagssynspunkt».

Lovavdelingen uttaler videre om juridiske personer:

«For juridiske personer oppstår spørsmålet om sakskostnader for «eget arbeid» på en litt annen måte. En juridisk person kan ikke selv utføre arbeid, men den har ansatte, styremedlemmer mv. som utfører tjenester eller arbeid for seg. Spørsmålet i praksis er om arbeid eller tjenester som er utført av personer som er ansatt hos den juridiske personen som er part, har styreverv der e.l., fører til «kostnader» som parten kan kreve dekket etter forvaltningsloven § 36 første ledd.

Henvendelsen hit belyser i liten grad spørsmålet, og vi finner ikke foranledning til å gå nærmere inn på spørsmålet. Vi nøyer oss med å peke på at kildene som vi har gjennomgått foran, helst trekker i retning av at arbeid som er utført av ansatte mv. hos en juridisk person som er part i saken, ikke i seg selv utløser krav på dekning etter forvaltningsloven § 36. Den tidligere nevnte lagmannsrettsavgjørelsen [LB-2004-88387], som gjaldt et tilfelle der en juridisk person var part, bygger på denne forståelsen».

Nemnda legger til grunn den forvaltningspraksisen som er etablert med hensyn til godtgjørelse for eget arbeid og som det er redegjort for i Lovavdelingens uttalelser ovenfor. Nemnda finner etter dette ikke at det er godtgjort kostnader for Legelisten.no knyttet til innehaverens eget arbeid i saken, som gir rett til dekning etter forvaltningsloven § 36.

Nemndas vedtak er enstemmig.

Vedtak

Legelisten.no tilkjennes 50 000 - femtitusen – kroner, til dekning av sakskostnader i sak PVN-2018-14, jf. forvaltningsloven § 36.

Oslo, 18. februar 2019

Mari Bø Haugstad

Leder