Personvernnemndas avgjørelse av 3. mars 2015 (Eva I E Jarbekk, Arve Føyen, Nina Melsom, Ørnulf Rasmussen, Marta Ebbing, Gisle Hannemyr, Ann R Sætnan)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på avslag om å gi konsesjon til kontrollformål.
2 Saksgang og faktum
I brev av 20. februar 2013 søkte Husbanken om konsesjon til deres kontrollvirksomhet samt anmodet Datatilsynet om å avklare en rekke spørsmål.
Husbanken presiserte konsesjonssøknaden nærmere i epost av 15. mars 2013.
I vedtak av 29. august 2013 avslo Datatilsynet Husbankens søknad om konsesjon. Den 18. september 2013 blir det avholdt et møte mellom Husbanken, Kommunal- og regionaldepartementet og Datatilsynet. På møtet presenterte Husbanken nærmere hvordan saksbehandlingen i Husbanken forløper seg og de kontrollbehovene de har.
Den 4. oktober 2013 klaget Husbanken på Datatilsynets avslag på konsesjon til kontrollformål av 29.august 2013.
På bakgrunn av møtet 18. september 2013 presiserte tilsynet i brev av 14. november 2013 tilsynets vedtak av 29. august 2013.
Saken ble oversendt Personvernnemnda 13.2.2014, som mottok saken 24.2.2014. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 3.3.2014, med frist til uttalelse innen 20.3.2014. Husbanken kommenterte klagen i brev av 28.3.2014.
3 Klagers anførsler
3.1 Etterberegning av bostøtte
Husbanken har behov for å kontrollere bostøttemottakere og deres husstandsmedlemmer på forskjellige måter.
Husbanken opplyser i klagen at de har et behov for å drive etterkontroll av inntekten til samtlige bostøttemottagere og deres hustandsmedlemmer. Dette skyldes at bostøtte beregnes som hovedregel ut i fra sist tilgjengelig ligning. Etterkontrollen har til hensikt å avdekke om inntekten i husstanden var over grensen som er satt for å kunne motta bostøtte, slik at urettmessig bostøtte kan bli krevd tilbakebetalt.
I brev av 14. november 2013 presiserte Datatilsynet at «Husbankens innhenting av ligningsopplysninger fra Skatteetaten for å fastslå om den støtten som ble tildelt var korrekt, anses ikke som en kontroll som krever en egen særregulering. En slik etterberegning vil etter tilsynets vurdering anses som en utsatt fastsettelse av bostøtten som Husbanken har adgang til å gjennomføre.»
Datatilsynet anser derfor at klagen hva gjelder etterkontroll av inntekten for samtlige bostøttemottakere (pkt. l og dels pkt. 2.1) bortfaller, etter tilsynets presisering av vedtak av 14. november 2013.
3.2. Kontroll etter at vedtak er fattet første gang
Husbanken er uenig i tilsynets vurdering av Husbankens muligheter til å foreta kontroller i enkeltsaker, det vil si etterfølgende kontroll av om vilkårene for løpende støtte er oppfylt (pkt 2.2 i klagen). Det vises til eksempler ved at det kommer inn tips eller at man mer eller mindre tilfeldig finner grunn til å ettergå en sak.
Husbanken viser til at det både er en rett og en plikt for forvaltningen til å sørge for at en sak er tilstrekkelig godt opplyst før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Det vises videre til bostøtteloven § 8 som gir Husbanken adgang uten hensyn til taushetsplikt å kreve opplysninger fra relevante kilder dersom opplysningen har betydning for rettigheter eller plikter etter bostøtteloven dersom søker har samtykket til at opplysningene kan innhentes.
Husbanken anfører at når man er gitt kompetanse til å gi pålegg om utleveringsplikt uavhengig av eventuell taushetsplikt, har det vært lovgivers intensjon at Husbanken skal ha muligheten til å innhente opplysningene og bruke de slik at det treffes riktige vedtak. Husbanken er derfor av den oppfatning at det foreligger et behandlingsgrunnlag for å kontrollere opplysninger i søknader. Husbanken viser til denne oppfatningen støttes av blant annet de lovbestemmelser som er nevnt samt Personvernnemndas uttalelser i sak PVN 2009-16. Det vises til følgende utdrag:
Nemnda skal bemerke at dersom løyvesøker selv skal innhente opplysningene, kan Oslo kommune be om at det avgivende forvaltningsorgan bekrefter riktigheten av den fremlagte dokumentasjon. Dette følger av forvaltningsloven § 17, som fastslår at det er forvaltningsorganet som skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes og som skal tilrettelegge grunnlaget for vedtaket. Dette tilsier at kommunen kan kontrollere opplysningene som legges frem.
Husbanken er av den oppfatning at søkers interesser og behovet for å ha rammer for kontrollen ivaretas av at følgende kriterier er på plass:
- Regelverket for den aktuelle ordningen vil sette rammer for hva som er relevant å kontrollere. For bostøtte vil kun de opplysninger som søker selv oppgir på søknadsskjemaet være relevant og gjenstand for en eventuell etterkontroll.
- Reglene om taushetsplikten vil sette rammer for Husbankens tilgang til en rekke opplysninger og vil således utgjøre begrensninger i Husbankens mulighet til å kontrollere. For Husbanken er det kun aktuelt med kontroll opp mot offentlig tilgjengelig informasjon og offentlige registre i tillegg til at det kan innhentes opplysninger om boutgifter fra de aktører som er nevnt i bostøtteloven § 8.
Husbanken viser videre til at reelle hensyn tilsier at det skal være adgang for forvaltningen å kontrollere søknader man får til behandling uten annen hjemmel enn forvaltningslovens generelle bestemmelser. Det anføres at det å sørge for at riktig vedtak er en del av den offentlige myndighetsutøvelsen og når personer velger å be om goder fra fellesskapet så må hensynet til den enkeltes personvern vike for samfunnets behov. Husbanken er videre av den oppfatning at det å basere kontroller på samtykke er uegnet.
Det vises til at flere ordninger særlig i kommunesektoren vil være unndratt kontrollmulighet hvis det ikke er adgang til å kontrollere søknader og enkeltsaker i medhold av forvaltningslovens generelle bestemmelser (§ 17) og personopplysningsloven § 8 bokstav e) om utøvelse av offentlig myndighet.
Husbanken er av den oppfatning at de nevnte hjemler og hensyn gir dem anledning til å følge opp tips eller kontrollere de mistanker som oppstår ved mer eller mindre en tilfeldighet.
4 Datatilsynets vurdering
4.1 Krav til behandlingsgrunnlag
Datatilsynet deler Husbankens syn på at det er et behov for å kontrollere de opplysningene Husbanken mottar fra søker, og anerkjenner samtidig at offentlige velferdsytelser som bostøtte vil kunne misbrukes når kontroller ikke gjennomføres. Tilsynet er også av den oppfatning at misbruk av slike velferdsytelser vanskelig lar seg avdekke uten at en effektiv kontrollmulighet er på plass.
Spørsmålet i denne saken er om Husbanken har hjemmel til å utføre de kontroller som de ønsker å gjennomføre.
Husbanken ønsker å foreta etterfølgende kontroll av om vilkårene for løpende støtte er oppfylt, for eksempel når det kommer inn tips eller det av andre grunner er ønskelig å gå en sak nærmere i sømmene.
Datatilsynet har i brev av 29. august 2013 lagt til grunn at kontroller som foretas av offentlige myndigheter i utgangspunktet må ha hjemmel i lov. Datatilsynets syn er basert på at inngrep i innbyggerens frihet må ha hjemmel i lov, jf. legalitetsprinsippet og EMK artikkel 8. Kravet til lovens presisjon vil variere med inngrepets art og omfang. Jo mer inngripende tiltak jo større krav til eksplisitt lovhjemmel. Et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven §§ 8 og 9 vil oppfylle lovkravet etter EMK.
Husbanken viser til at reelle hensyn skulle tilsi at de har anledning til å gjennomføre etterfølgende kontrollere uten annen hjemmel enn forvaltningslovens generelle bestemmelser. Det vises særlig til kommunesektoren der en del ordninger ville vært unndratt kontrollmuligheter dersom det ikke var adgang til å kontrollere søknader og enkeltsaker med hjemmel i forvaltningslovens generelle bestemmelser og personopplysningsloven § 8 bokstav e).
Etter tilsynets vurdering må det gjøres et skille mellom å kontrollere opplysninger som forvaltningen mottar ved søknadstidspunktet, dvs. før vedtak treffes (klagen pkt. 2.1) og etterfølgende kontroll som har til formål å avdekke om ordningen blir misbrukt (klagen pkt 2.2). I det siste tilfelle er tilsynet av den oppfatning at de generelle reglene i forvaltningsloven ikke er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for behandlingen. Husbanken må i slike tilfeller oppfylle kravet til et behandlingsgrunnlag etter personopplysningsloven§§ 8 og 9 eller ha hjemmel i egen særlov.
Datatilsynet er av den oppfatning at ingen av vilkårene i personopplysningsloven § 9 blir oppfylt når Husbankens formål er å avdekke om en ordning blir misbrukt. Selv om personopplysningsloven § 9 tredje ledd ikke er påberopt, har tilsynet også vurdert etterkontrollen etter denne bestemmelsen.
Personopplysningsloven § 9 tredje ledd lyder slik:
Datatilsynet kan bestemme at sensitive personopplysninger kan behandles også i andre tilfeller dersom viktige samfunnsinteresser tilsier det og det settes i verk tiltak for å sikre den registrertes interesser.
Begrepet «viktige samfunnsinteresser» står sentralt i vurderingen, og kravet for å komme inn under den rettslige standarden skal ligge høyt. Når det gjelder hva som ligger i begrepet «viktige samfunnsinteressen» peker forarbeidene på tolkningsmomenter i personverndirektivets fortale. Der heter det at:
Når hensynet til viktige samfunnsinteresser gjør det berettiget, må medlemsstatene også kunne fravike forbudet mot å behandle kategorier av følsomme opplysninger på områder som folkehelse og trygd- særlig for å sikre kvaliteten og kostnadseffektiviteten med hensyn til de prosedyrer som benyttes i forbindelse med krav om ytelser og tjenester innenfor syketrygdeordningen - vitenskapelig forskning og offentlig statistikk. Det påhviler likevel medlemsstatene å sørge for nødvendige og særskilte garantier for vern av den enkelte persons grunnleggende rettigheter og privatlivets fred.
Av hensyn til viktige samfunnsinteresser utfører dessuten offentlige myndigheter behandling av personopplysninger for offentlig anerkjente religiøse sammenslutninger for å nå mål fastsatt i statsforfatningsretten eller i folkeretten.
Dersom det i enkelte medlemsstater som et ledd i det demokratiske systems virkemåte er nødvendig at politiske partier i forbindelse med avholdelse av valg samler inn opplysninger om folks politiske oppfatninger, kan behandling av slike opplysninger tillates ut fra hensynet til viktige samfunnsmessige interesser, forutsatt at det fastsettes bestemmelser om nødvendige garantier.
Personopplysningslovens § 9 tredje ledd forutsetter en avveining mellom viktige samfunnsinteresser på den ene siden, og den enkeltes beskyttelse av egne personopplysninger gjennom det alminnelige kravet til et behandlingsgrunnlag på den andre siden. Bestemmelsen forutsetter at samfunnsinteressene i enkeltsaker kan være så store at de til dels overskygger den enkeltes interesser.
Datatilsynet erkjenner at Husbanken har en legitim interesse i å drive en etterfølgende kontroll av de opplysninger som mottas fra bostøttemottakere. Datatilsynet finner imidlertid ikke at det kontrollbehovet er av en slik karakter at det oppfyller kravet som personopplysningsloven § 9 tredje ledd oppstiller. Tilsynet er av den oppfatning at slike etterfølgende kontroller som Husbanken ønsker å gjennomføre må forankres i en egen lovbestemmelse.
4.2 Bostøtteloven § 8
Husbanken viser til bustøttelova § 8 der det heter at Husbanken kan uten hensyn til taushetsplikten kreve opplysninger fra relevante kilder dersom opplysningen har betydning for rettigheter eller plikter etter bustøttelova. Denne retten er imidlertid avhengig av at den det gjelder samtykker til at de nevnte opplysningene utleveres til Husbanken.
Et slikt samtykke, jf bustøttelova § 8 annet ledd, vil etter tilsynets vurdering ikke oppfylle kravet til et frivillig samtykke jf personopplysningsloven § 2 nr 7, når formålet er å kontrollere at de opplysningene som er innhentet er korrekte. Det vises blant annet til partens styrkeforhold og at søker i realiteten ikke har noe alternativ (enn å samtykke) hvis vedkommende skal få innvilget sin søknad.
Datatilsynet er av den oppfatning at Husbankens påleggskompetanse, jf bustøttelova § 8, ikke er særlig egnet som kontrollhjemmel, når kompetansen er avhengig av søkers samtykke. Husbanken vil uavhengig av bustøttelova § 8 kunne kreve at søker selv fremlegger nødvendig opplysninger fra de institusjonene som er listet opp i bustøttelova § 8 første ledd. Husbankens kompetanse til å behandle slike personopplysninger vil kunne følge av personopplysningsloven§ 8 bokstav a) eller e).
4.3 Forvaltningsloven § 17
Husbanken viser til forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt), utdrag fra personvernmeldingen samt uttalelser fra PVN-2009-16 til støtte for sitt syn om at forvaltningsloven § 17 er en tilstrekkelig kontrollhjemmel.
Husbankens opplyser at vedtak treffes ved innvilgelse av bostøtte samt hver etterfølgende måned når bostøtte faktisk blir tildelt. Datatilsynet forstår Husbanken slik at siden vedtak treffes hver måned, så vil utredningsplikten medføre at man har adgang til å foreta de undersøkelser som anses nødvendig. For å kontrollere om de opplysningene som ble mottatt av søker (på søknadstidspunktet) fortsatt er korrekte, når nytt vedtak skal treffes.
Formålet med kontrollen er å avdekke misbruk av bostøtte som kan medføre strafferettslig ansvar. Resultatet av kontrollen vil således kunne medføre en behandling av sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 2 nr 8 bokstav b).
Etter tilsynets vurdering hjemler forvaltningsloven § 17 en plikt forvaltningsorganet har til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Denne utredningsplikten forankrer de krav som stilles til forsvarlig saksbehandling og vil kunne påberopes av en part for å få et vedtak kjent ugyldig, eller krav om erstatning for uriktig vedtak eller for svikt i saksbehandlingen.
Den etterfølgende kontrollen Husbanken ønsker å gjennomføre vil blant annet ha til hensikt å avdekke misbruk av bostøtte som har skjedd (tilbake i tid), og etter tilsynets vurdering hjemler ikke forvaltningsloven § 17 behandling av personopplysninger til et slikt formål.
Datatilsynet er av den oppfatning at forvaltningsloven § 17 ikke er en tilstrekkelig hjemmel for å gjennomføre de etterfølgende kontroller Husbanken ønsker. Hjemmel til å kontrollere relevante personopplysninger må Husbanken ha etter personopplysningsloven (§§ 8 og 9) eller egen særlov.
5 Personvernnemndas merknader
Personvernnemnda bemerker innledningsvis at teksten i Husbankens skjema (HB 9.S01) blander samtykke til innhenting og bruk av opplysninger for saksbehandling/etterkontroll, og samtykke for andre formål, slik som forskning. Kravet om samtykke i bostøtteloven § 8 relaterer seg til nødvendige opplysninger til behandling av søknad om bostøtte. Dersom Husbanken ønsker at disse opplysningene skal brukes til andre formål, vil samtykke etter bostøtteloven § 8 annet ledd ikke legitimere slik bruk. Det må da innhentes særskilt samtykke relatert til eventuelle andre formål. Et slikt samtykke må følge reglene i personopplysningsloven § 8, jf § 11. Den sammenblandingen av samtykker som Husbankens skjema legger opp til er således ikke lovlig.
Nemnda går så over til å vurdere hvorvidt samtykke til innhenting av opplysninger er en betingelse for å få behandlet en bostøttesøknad, jf bostøttelovens § 8. I dette spørsmålet har nemnda delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet (bestående av Eva Jarbekk, Ørnulf Rasmussen, Gisle Hannemyr og Ann Sætnan) ser saken slik:
Bostøtteloven § 8 gir hjemmel for Husbanken til å innhente opplysninger fra blant annet offentlige myndigheter uten hinder av taushetsplikt, men betinget av samtykke fra den det gjelder. Samtykket vil da suspendere taushetsplikten. Ordlyden i § 8 lyder:
Husbanken kan utan hinder av teieplikt påleggje offentlege styresmakter, långjevarar, utleigarar, burettslag og eigarseksjonssameige å gje opplysningar som har verknad for rettar eller plikter som følgjer av denne lova eller av forskrifter gjevne med heimel i lova.
Husbanken og kommunane skal ikkje hente inn og nytte slike opplysningar i sakshandsaminga utan samtykke frå den det gjeld. Det gjeld ikkje dersom det er uhøveleg vanskeleg å hente inn samtykke, og det er klart at den personopplysningane gjeld, ville ønskt slik handsaming.
Spørsmålet er om samtykke til suspensjon av taushetsplikten/Husbankens innhenting av visse opplysninger, jf bustøttelova § 8 annet ledd, er et rettslig vilkår for å få behandlet sin søknad om bostøtte.
Husbanken legger til grunn at uten avgitt samtykke må søknaden avvises, hvis ikke unntaksregelen i § 8 annet ledd kan benyttes. Dette oppgis i informasjonsbrosjyre, og søknadsskjemaet uttrykker at søknaden vil bli avvist om samtykke ikke gis. Tilsvarende syn gis uttrykk for av departementet i lovproposisjonen, Prop 76 L (2011-2012) merknad til § 8, der det uttales: “Føresegna inneber at dersom nokon motset seg å gje samtykke, skal søknaden avvisast.”, og av stortingskomiteen i Innstilling 323 L (2011-2012), pk 1.4.8: “Dersom vilkåra for å nytte unntaksheimelen ikkje er til stades, må saka avvisast på grunn av manglande opplysningar."
Flertallet ser det slik at samtykke ikke kan være et rettslig vilkår. Bostøtte er noe en søker har rettslig krav på, om lovens vilkår er oppfylt. Vilkårene for å få bostøtte fremgår av lovens § 3, som har overskriften “Vilkår for rett til støtte”. Slikt samtykke er ikke nevnt i denne paragrafen. Heller ikke i § 4, som har overskriften “Unntak for visse personer”, er det nevnt noe om søker som ikke samtykker etter § 8 annet ledd.
Lovens § 8 er formulert slik at det direkte følger av ordlyden at det er opp til søkeren å avgjøre om Husbanken kan innhente denne informasjonen, altså også om taushetsplikten hos de som har opplysningene skal anses suspendert av § 8 første ledd. Lovgiver har valgt å formulere dette som ikke alene en suspensjonsregel, men også som et eksplisitt uttrykt forbud for Husbanken og kommunene, mot å hente inn slik informasjon uten dette samtykket. Flertallet ser det som en naturlig forståelse av en slik formulering, at spørsmålet om innhenting og utlevering, dermed er overlatt til søkeren/datasubjektet, i den saksbehandling som skal gjennomføres for å avklare om vilkårene etter lovens § 3 er til stede.
Forskrift om bostøtte av 29.11.2012 berører ikke spørsmålet om samtykke. I § 9 sies at: “Ein søknad om bustøtte skal setjast fram på søknadsskjema og innan fristen Husbanken har fastsett. Ufullstendige søknader blir rekna som om dei ikkje er kome innan søknadsfristen…”. Det er neppe grunnlag for å utlede av denne forskriftsbestemmelsen at Husbanken delegeres en myndighet til å fravike lovens bestemmelse om at søkeren/datasubjektet avgjør slik utlevering/innhenting av personopplysninger. Det ville innebære at Kommunal– og moderniseringsdepartementet kunne bestemme at Husbanken kan fravike loven. Det har departementet ikke kompetanse til. Den eneste relevante informasjonsregel i forskriften er § 11, som pålegger søker/mottaker av bostøtte selv å gi kommunen informasjon ”om endra forhold som søkjaren forstår eller burde forstå har verknad for utrekning og utbetaling av bustøtte.” Dette er, i en slik type stønadssak, en ordinær regulering av en informasjonsplikt.
Heller ikke forskrift for bostøtte for leietakere i kommunale boliger, Oslo kommune, fastsatt av Oslo bystyre 15.3.2000, synliggjør noe om samtykke og virkningene av fravær av slikt samtykke som omhandlet i lovens § 8. Derimot regulerer denne forskrifts § 4 “Vilkår” litra c), en rettsvirkning av søkers signering av søknaden til Husbanken: “Ved underskrift på søknad om bostøtte for kommunale leietakere, gir søker kommunen fullmakt til å kreve at den statlige bostøtten blir utbetalt til kommunen som refusjon for den kommunale bostøtten som gis”. Samtykke som omhandlet i lovens § 8 er derimot ikke nevnt i forskriftens § 4.
Flertallet ser det slik at den motsetning som foreligger mellom lov og forskrift på den ene side, og de siterte setninger i lovens forarbeider på den annen side, må løses ved at lovens system respekteres.
Flertallet antar at denne problemstilling ikke har vært særlig drøftet, og dermed muligens ikke vært sett, verken i departement eller komité. Hadde man sett den, ville den lovteknisk naturlige og hensiktsmessige løsning vært at samtykkebestemmelsen i § 8 hadde vært utelatt, fordi samtykkeregelen forstås som rettslig innholdsløs om man legger Husbankens og forarbeidenes oppfatning til grunn. En slik oppfatning må etter flertallets syn, bero på en begrepslogisk misforståelse. Man etablerer en rett til å unnlate å samtykke, mens utøvelse av denne rett egentlig bare innebærer at den søknad rettigheten er knyttet til, dermed de facto trekkes tilbake av den som utøver sin rett. Hadde setningen om samtykke derimot vært utelatt, ville Husbanken kunnet sikre seg den ønskede informasjon, og søkeren fått sin søknad behandlet. Men slik ble det ikke gjort.
Hvilken betydning man så skal tillegge uttalelsene i forarbeidene, kan diskuteres. Flertallet antar at formuleringen i innstillingen er hentet fra proposisjonen, og at denne ikke bør forstås normativt, men som en betraktning om en mulig praktisk konsekvens: Uten tilgang til den nødvendige informasjon kan søker vanskelig gis medhold i søknaden.
Husbanken er et statlig forvaltningsorgan, jf bostøtteloven § 3. Det innebærer at forvaltningsloven § 17 kommer til anvendelse. Det hviler et selvstendig ansvar på Husbanken for sakens/søknadens opplysning, altså faktumavklaring. Det er imidlertid generelt akseptert at noe av et slikt ansvar kan legges over på søkere. Dette formuleres normalt som en plikt for søker til å fremlegge/dokumentere visse opplysninger. Det er delvis gjort i ovennevnte regelverk, som pålegger søker/stønadsmottaker å ettersende opplysninger som endrer grunnlaget for tildeling av stønad. Det kan også være en praktisk effektiv løsning i en slik saksbehandling, der saksmengden er stor, å etablere rutiner for informasjonsinnhenting som kan delvis erstatte den opplysningsplikt som søker måtte ha. Dette er uproblematisk, der slike rutiner ikke kolliderer med lovhjemlet forbud. Det som er problematisk, er at Husbanken avviser å behandle søknader der søker ikke gir samtykke til slike rutiner på tvers av lovbestemt taushetsplikt – og in casu på tvers av forbud mot slik saksbehandling, forbud fastsatt i hjemmelsloven selv.
Flertallet ser at det sikkert i mange tilfelle vil være greit, og endog ønsket av søker, at Husbanken selv innhenter slik informasjon. Husbanken kan i slike tilfeller klart bygge på et avgitt samtykke. Problemet oppstår der Husbanken avviser en søknad fordi samtykke ikke er gitt. Flertallet legger til grunn at det kan tenkes saker der søker ikke ønsker å avgi slikt samtykke. Eksempelvis kan søker ønske at en slik form for offentlig økonomisk støtte ikke blir synliggjort for husvert eller bankforbindelse.
For så vidt gjelder lovgivningspolitiske betraktninger som støtteargument for et slikt syn, kan det vises til at lovgiver har skjerpet taushetsplikten om økonomisk sosialhjelp, i forhold til den ordinære taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 flg., smln lov om sosiale tjenester i NAV § 44. Dette viser at lovgiver har ment det er et ekstra beskyttelseshensyn i situasjoner der informasjon ville avsløre en stønadsposisjon. En avsløring kan både oppleves nedverdigende og få praktisk betydning for søker og familien, ved at utleier vil ønske å terminere leieavtalen for å begrense antatt risiko for mislighold eller bankforbindelsen blir skeptisk til kredittverdigheten. Det bør være åpenbart at Husbanken, nettopp ut fra slike betraktninger, ikke har adgang til å utlevere slik informasjon til kredittopplysningsselskaper. Effekten vil imidlertid lett kunne bli den samme, om dette stønadsforholdet blottlegges for vedkommendes bankforbindelse.
Dette kan søker skjerme seg mot ved ikke å gi samtykke, men likevel kreve at saksbehandlingen gjennomføres. Det problem som kan oppstå av dette, at Husbanken ikke har tilstrekkelig relevant informasjon for å fastslå at vilkårene etter lovens § 3 for tildeling av bostøtte foreligger, med den følge at avslag må gis, får søker forholde seg til. Det er søkers valg. For å avhjelpe en slik uheldig situasjon, kan søker velge, i henhold til vanlige saksbehandlingsprinsipper, selv å fremlegge den informasjon som saksforberedende instans anser påkrevd. Oppsummeringsvis mener flertallet således at man har krav på å få behandlet søknad om bostøtte uten å ha avgitt samtykke som omtalt i bostøtteloven § 8 annet ledd.
Flertallet går så over til å vurdere hvorvidt Husbanken trenger konsesjon til å gjennomføre etterfølgende kontroll av hvorvidt vilkårene for bostøtte var oppfylt. En slik kontroll kan omfatte behandling av nye opplysninger som kan være sensitive personopplysninger, for eksempel tips fra tredjemann om straffbar oppførsel.
Datatilsynet er kommet til at konsesjon er nødvendig, men har avslått å innvilge dette. Husbanken har anført at det ikke er påkrevet med konsesjon, og har vist til forvaltningslovens § 17 og bostøtteloven § 10 d).
Personvernnemnda peker på at forvaltningsloven § 17 ikke er en bestemmelse som gir behandlingsgrunnlag, men uttrykker en forpliktelse om grundig saksbehandling i forvaltningsorganet. Spørsmålet om behandling av data er lovlig må løses etter andre bestemmelser. Nemnda legger til grunn at selve søknaden om bostøtte rettslig sett er å forstå som et krav om behandling av søknaden på grunnlag av det lovlig foreliggende materialet. Det ligger i dette at Husbanken også har adgang til i ettertid å kontrollere om egne vedtak har vært korrekt på grunnlag av det lovlig foreliggende materiale. Av bostøtteforskriften § 11 og bostøtteloven § 10 følger det forutsetningsvis at det til enhver tid skal foreligge korrekte og fullstendige opplysninger fra søker/mottaker av bostøtte.
I den grad de nye opplysningene nødvendiggjør innhenting av ytterligere opplysninger, fra tredjepart, som omtalt i bostøtteloven § 8, mener flertallet at Husbanken ikke i kraft av den opprinnelige søknaden kan hente inn informasjon fra slik tredjepart så lenge det ikke foreligger et uttrykkelig, frivillig og informert samtykke, jf flertallets syn ovenfor. Husbanken kan imidlertid forutsette at søker selv dokumenterer informasjonen.
Flertallet er ved dette kommet til at det ikke er nødvendig med konsesjon for behandling av lovlig foreliggende, innhentet eller mottatt, materiale for etterkontroll av vedtak. Bostøtteloven gir åpenbart forutsetningsvis rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger – også sensitive personopplysninger. Søkeren har rettskrav på å få behandlet sin søknad og Husbanken har rettsplikt til å behandle den. Den informasjonen søkeren presenterer foreligger det dermed lovgrunnlag for å behandle uten konsesjon, jf personopplysningsloven § 33 femte ledd. Hva gjelder informasjon som tilflyter Husbanken fra tredjeperson, må også denne anses omfattet. Husbankens rett til selv å innhente informasjon fra tredjepart reguleres av bostøtteloven § 8.
Mindretallet (bestående av Arve Føyen, Marta Ebbing og Nina Melsom) er enig med flertallet i at samtykke til innhenting og bruk av opplysninger for saksbehandlingen etter en naturlig språklig forståelse av ordlyden i bostøtteloven § 8 omfattes, og at dette også følger av vilkårslæren i forvaltningsretten.
Mindretallet er også enig i at de forhold som flertallet har trukket frem, gjør at det kan stilles spørsmål om samtykke kan være i samsvar med personopplysningsloven § 2 nr 7 fordi søkeren vil samtykke for å oppnå et gode, og da anses ikke kravet til frivillighet å være oppfylt i henhold til personvernteori og forarbeidene til personopplysningsloven. Mindretallet legger imidlertid til grunn at lovgiver her har tatt et bevisst valg hva gjelder betydningen av samtykke. Det vises i den forbindelse til det som eksplisitt fremgår av Prop 76 L (2011-2012), merknaden til § 8 hvor det heter:
Vidare er det ein føresetnad at det må vere klart at den det gjeld, ville ynskt å gje opplysningane. Føresegna inneber at dersom nokon motset seg å gje samtykke, skal søknaden avvisast. Utan naudsynte opplysningar kan ikkje Husbanken ta realitetsavgjerd i saka. Føresetnadene for å gjere unntak frå hovudregelen om samtykke må vurderast i kvart enkelt tilfelle. Departementet legg til grunn ei streng tolking av unntaket. Det skal såleis sjeldan vere behov for å nytte retten til å bruke unntaket.(vår understreking)
Departementets vurderinger og forslag til lovendringer fikk tilslutning fra stortingskomiteen. I Innst. 323 L (2011-2012) er det vist til departementets vurderinger. Her heter det under punkt 1.4.8:
For det andre må det vere klart at den som opplysningane gjeld, ville ønskt at opplysningar om han eller ho skulle handsamast. Departementet meiner at det må leggjast ei streng vurdering til grunn for å kunne fråvike kravet om samtykke, og at det må gjerast ei konkret vurdering i kvar enkelt sak. Dersom vilkåra for å nytte unntaksheimelen ikkje er til stades, må saka avvisast på grunn av manglande opplysningar. Departementet gjer framlegg om ein slik unntaksheimel.(vår understreking)
Og under punkt 2, komiteens merknader, heter det:
Komiteen viser til at regjeringen foreslår å etablere en egen lov om bostøtte som samler de delene av husbankloven som omhandler bostøtte og retningslinjene Stortinget har gitt om bostøtte. Komiteen støtter dette forslaget og viser til at høringsinstansene mener forslaget gjør regelverket mer brukervennlig og tilgjengelig.
Komiteen peker på at forslaget hovedsakelig er en lovfesting av gjeldende rett og endringer av mer teknisk karakter. Hovedprinsippene for bostøtte som Stortinget vedtok 17. mars 2009, er uendret.
I tillegg styrker forslaget rettssikkerheten til de som søker om bostøtte ved at de vil få sine klager avgjort av en uavhengig klagenemnd. Personvernet blir styrket både for de som søker om bostøtte og de andre i husstanden. Det blir også foreslått å innføre en systematisk etterkontroll av inntekten og formuen til de som får bostøtte. De som har mottatt ytelser urettmessig, må betale disse tilbake.
Mindretallet viser videre til at bostøtteloven er en særlov som positivt regulerer vilkårene for bostøtte. Her gjelder således prinsippet om lex specialis. Videre er det også et moment at bostøtteloven § 8 er en nyere lov enn personopplysningsloven, og at nevnte formulering er tatt inn i forarbeidene etter innspill fra Datatilsynet – og i full forståelse av de ellers gjeldende krav til frivillig avgitt samtykke avgitt i samsvar med personopplysningsloven § 2 nr 7.
Når det gjelder spørsmålet om konsesjon, mener mindretallet at konsesjon ikke er nødvendig fordi behandlingen har hjemmel i egen lov, jf personopplysningsloven § 33 femte ledd.
Personvernnemnda avsa deretter et vedtak i samsvar med nemndas flertall.
6 Vedtak
Klagen tas delvis til følge.
Når det gjelder spørsmålet om søknaden gir hjemmel til bruk av opplysningene til andre formål enn saksbehandling og etterkontroll, uten innhenting av et eksplisitt samtykke, finner nemnda enstemmig at Husbanken ikke har adgang til dette.
Når det gjelder etterkontroll av vedtak om bostøtte, finner nemnda enstemmig at det er hjemmel i bostøtteloven og at det ikke kreves konsesjon, jf personopplysningsloven § 33 femte ledd.
Når det gjelder innhenting av informasjon fra en tredjepart uten søkers samtykke, er nemndas flertall kommet til at Husbanken ikke har adgang til dette.
Oslo, 3. mars 2015
Eva I E Jarbekk
Leder