Personvernnemndas vedtak 12. november 2024 (Mari Bø Haugstad, Bjørnar Borvik, Hans Marius Graasvold, Ellen Økland Blinkenberg, Hans Marius Tessem, Morten Goodwin)
Saken gjelder krav om dekning av sakskostnader fra Meta Platforms Ireland Ltd. (Meta Ireland) og Facebook Norway AS (Facebook Norway), jf. forvaltningsloven § 36.
Sakens bakgrunn
Den 14. juli 2023 traff Datatilsynet vedtak og forbød Meta Ireland og Facebook Norway atferdsbasert markedsføring med grunnlag i de to behandlingsgrunnlagene i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav b og artikkel 6 nr. 1 bokstav f i forbindelse med selskapenes tilbud om Facebook- og Instagramtjenester til norske brukere. Forbudet ble ilagt med hjemmel i personvernforordningen artikkel 66 nr. 1, jf. artikkel 58 nr. 2 bokstav f. Frist for etterlevelse av vedtaket ble satt til 4. august 2023.
Artikkel 66 gir en berørt tilsynsmyndighet hjemmel til å treffe hastebeslutninger med en tidsbegrenset varighet på inntil tre måneder med rettsvirkning på eget territorium. Dette utgjør et unntak fra den ordinære konsistensmekanismen som gjelder for grenseoverskridende saker, hvor det er den ledende tilsynsmyndigheten som i utgangspunktet har kompetanse til å treffe vedtak. Et vedtak som er fattet med hjemmel i artikkel 66 kan ikke påklages til Personvernnemnda, jf. personopplysningsloven § 22 andre ledd.
I vedtaket varslet Datatilsynet at det ville ilegge selskapene en tvangsmulkt på opptil 1 million kroner per dag i den perioden det midlertidige forbudet løp, hvis selskapene ikke rettet seg etter forbudet innen den fastsatte fristen.
Tilsynet traff vedtak 7. august 2023 og ila tvangsmulkt på 1 million kroner pr dag for manglende oppfyllelse av vedtaket. Tvangsmulkten løp fra 14. august 2023 og var rettet mot Meta Ireland og Facebook Norway som solidarisk ansvarlige. Datatilsynet viste til personopplysningsloven § 29 som hjemmel for å ilegge tvangsmulkt. I vedtaket gis det opplysning om begrenset klageadgang og at det bare kan klages over tvangsmulktens størrelse til Personvernnemnda.
Meta Ireland og Facebook Norway klaget på tvangsmulktvedtaket 28. august 2023. Klagen ble undergitt forberedende klagebehandling hos Datatilsynet, jf. forvaltningsloven § 33. Datatilsynet kom til at Meta Ireland og Facebook Norway hadde klagerett til Personvernnemnda for deler av klagen, men manglet klagerett på andre deler. Klagen ble som følge av dette behandlet og avgjort i to ulike vedtak hos tilsynet.
For den delen av klagen som Datatilsynet kom til kunne påklages, fant tilsynet ikke grunn til å endre sin avgjørelse. Denne delen av saken ble oversendt Personvernnemnda 10. november 2023 og fikk tildelt saksnummer PVN-2023-31. Samme dag traff Datatilsynet vedtak om å avvise den resterende delen av klagen. Meta Ireland og Facebook Norway klaget 5. desember 2023 over Datatilsynets avvisning. Datatilsynet vurderte klagen, men opprettholdt sin avvisning. Denne delen av klagen ble oversendt nemnda for klagebehandling 21. mars 2024 og fikk ved mottakelse hos nemnda tildelt saksnummer PVN-2024-04.
Nemnda behandlet klagene som gjaldt Datatilsynets vedtak om ileggelse av tvangsmulkt samlet. Personvernnemnda opphevet Datatilsynets vedtak om tvangsmulkt i vedtak 18. juni 2024.
Krav om saksomkostninger
Meta Ireland og Facebook Norway fremsatte 10. juli 2024 krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Kravet er basert på advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiigs fakturerte timer for deres bistand i saken i perioden fra 7. august 2023 (da Datatilsynet traff vedtak om tvangsmulkt) til 19. juni 2024 (da Personvernnemndas vedtak ble mottatt), totalt 3 903 963 kroner, fordelt slik:
|
Medarbeider |
Spesialisering |
Antall timer |
Salgspris kroner (snitt) |
Sum kroner |
|
Thomas Olsen |
Personvernrett |
413 |
5.729 |
2.366.053 |
|
Nicholas Foss Barbantonis |
Prosessrett |
152,25 |
3.921 |
596.982 |
|
Christian Prahl Reusch |
Prosessrett, forvaltningsrett |
47,5 |
6.218 |
295.377 |
|
Malin Tønseth |
Personvernrett |
42,75 |
5.595 |
239.195 |
|
Torunn Hellvik Olsen |
Personvernrett |
84,25 |
3.986 |
335.806 |
|
Jan Magne Langseth |
EU/EØS-rett |
10,5 |
6.719 |
70.550 |
|
SUM |
750,25 |
3.903.963 |
Det er vist til at vilkårene for å få dekkes sakskostnadene etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt. Det er videre anført at de pådratte kostnadene var nødvendige for å få endret vedtaket, særlig gitt kompleksiteten av og de faktiske og juridiske problemstillingene i saken. Disse forholdene nødvendiggjorde:
- omfattende rettslige undersøkelser og tolkninger (herunder vedrørende uprøvde problemstillinger knyttet til GDPR, EU- og EØS-rett og norsk forvaltnings- og prosessuell rett,
- gjennomgang og analyse av flere tusen sider med dokumentasjon (herunder kommunikasjon, vurderinger, beslutninger mv. utvekslet og ilagt i forbindelse med de underliggende grensekryssende sakene ledet av det irske tilsynet Data Protection Commission under GDPR kapittel VII som dannet grunnlaget for Datatilsynets vedtak, og dermed også tvangsmulktvedtaket,
- utarbeidelse av komplekse og detaljerte skriftlige innlegg, og
- forberedelse av oversettelser av materiale (fra norsk til engelsk og motsatt) som nødvendig, gitt at Meta Ireland er et utenlandsk foretak etablert i Irland.
Nemnda ba om ytterligere opplysninger 6. september 2024. Advokatfirmaet ga slike opplysninger i brev 20. september 2024 og 10. oktober 2024. Beløpet ble nedjustert til
3 875 063,84 kroner, etter at det var oppdaget et mindre avvik. Tidligere oppgitt timeantall (750,25) ble opprettholdt.
Saken ble behandlet i nemndas møter 16. oktober og 12. november 2024. Personvernnemnda hadde følgende sammensetning: Mari Bø Haugstad (leder), Bjørnar Borvik, Hans Marius Graasvold, Ellen Økland Blinkenberg, Morten Goodwin og Hans Marius Tessem.
Personvernnemndas vurdering
Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Hovedbegrunnelsen for bestemmelsen er at det kan være rimelig at det offentlige dekker de utgifter som en person (fysisk eller juridisk) pådrar seg for å få endret uriktige forvaltningsvedtak, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 101.
Det er ingen tvil om at Personvernnemndas opphevelse av Datatilsynets vedtak om tvangsmulkt innebar en endring til gunst for Meta Ireland og Facebook Norway. Selskapene har pådratt seg vesentlige kostnader knyttet til juridisk bistand for å få endret vedtaket. Ingen av unntakene i forvaltningsloven § 36 første ledd kommer til anvendelse og Meta Ireland og Facebook Norway har da krav på dekning av nødvendige sakskostnader.
Hvilke kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket er et skjønnsmessig kriterium, som må vurderes konkret. I forarbeidene til § 36, Ot.prp. nr. 3 (1976-1977), side 101, skriver departementet:
«Særlig viktig er det om det var forståelig at parten pådro seg utgifter, f.eks ved å oppsøke advokat, for å få endret vedtaket. Ved vurderingen spiller feilens art og sakens vanskegrad en vesentlig rolle.»
Ordlyden i § 36 tilsier at det må være en viss sammenheng mellom kostnadene som er påløpt og endringen til gunst som parten har oppnådd, jf. veileder 5. februar 2024 fra Sivilombudet om sakskostnader. Sivilombudet har uttalt seg om nødvendighetsvilkåret i mange uttalelser, blant annet i SOM-2020-252 hvor vilkåret oppsummeres slik:
«Det er i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i vilkåret om at utgiftene må ha vært `nødvendige´ for å få endret vedtaket. Vilkåret er forstått slik at det må være en viss årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret, se for eksempel Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 534. I ombudsmannspraksis er det lagt til grunn at det ikke kan kreves en objektivt konstaterbar årsakssammenheng mellom utgiftene og resultatet. Nødvendighetskriteriet skal vurderes med utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, jf. også Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 101, om at det bør tillegges vekt om det var forståelig at parten pådro seg utgiftene. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans eller hennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 17. august 2012 (SOM-2011-2482).»
Videre uttaler Sivilombudet at det ikke er adgang til å se på nødvendighetskriteriet som en mulighet til å foreta en skjønnsmessig reduksjon av sakskostnadskrav, jf. SOMB-2008-92. I sak SOM-2022-3884 uttalte ombudet at det kan være tilfeller hvor det er så fjern sammenheng mellom argumentasjonen i klagen og endringen at det kan gi grunnlag for avslag eller avkortning av kravet. Ombudet antok at dette for det første kunne være aktuelt der det allerede på klagetidspunktet fremsto helt åpenbart at den aktuelle argumentasjonen ikke kunne føre frem. Terskelen for å anse argumentasjonen så irrelevant at sakskostnadskravet kunne avslås eller avkortes på dette grunnlaget, måtte imidlertid være forholdsvis høy. For det andre antok ombudet at avkortning kunne være aktuelt for argumentasjon som utelukkende berørte sider av det påklagde vedtaket som ikke ble endret til klagerens gunst.
Meta lreland og Facebook Norway har krevd dekning av kostnader til juridisk bistand for arbeid utført etter Datatilsynets vedtak 7. august 2023 og frem til Personvernnemndas vedtak 18. juni 2024 ble mottatt 19. juni 2024. Kravet utgjør totalt 3 875 063,84 kroner for 750,25 timer fakturert salær for arbeidet med tvangsmulktvedtaket. Det er for nemnda lagt frem timelister fra advokatene hvor det framgår når det er arbeidet med klagen på tvangsmulktvedtaket, hva arbeidet har bestått i og hvor lang tid arbeidet har tatt (case 90591507). Advokatfirmaet har også utført arbeid for Meta og Facebook knyttet til forføyningssaken mot Datatilsynet (case 90591508), forvaltningsklagen, herunder PVN-2023-26 (case 90591509), søksmål ved Oslo tingrett (case 90501510) og arbeid knyttet til sak etter artikkel 66 nr. 2 (case 90591511). Den samlede fakturerte timebruken for alle disse sakene utgjør 2 145,25 timer.
Det er forståelig at Meta Ireland og Facebook Norway valgte å søke juridisk bistand i saken. Det fremkommer av det fremsatte kravet at seks ulike advokater i advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig har utført arbeid i saken. Forvaltningsloven § 36 utelukker ikke bruk av flere advokater, og nemnda legger som et utgangspunkt til grunn at det er opp til partene selv å vurdere hvordan arbeidet med klagen skal organiseres. Bruk av flere advokater vil imidlertid kunne føre til overlappende arbeid, og derigjennom økte sakskostnader. Merkostnadene til bruk av flere advokater kan bare dekkes dersom sakens art tilsier at det faktisk har vært behov for bred juridisk bistand. Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig har opplyst at prosessfullmektigene som har bistått i klagen, innehar forskjellige spesialiseringer, henholdsvis i personvernrett, prosessrett, forvaltningsrett og EU/EØS-rett. Nemnda legger det til grunn.
Etter nemndas vurdering er det forståelig at klagerne anla klagesaken bredt. Tvangsmulktvedtaket hadde stor økonomisk betydning for klagerne i og med at de ble pålagt et solidarisk ansvar for en tvangsmulkt på 1 million kroner pr dag i den perioden det midlertidige forbudet løp, hvis selskapene ikke rettet seg etter forbudet nedlagt i 14. juli-vedtaket. Før den første delen av klagen ble oversendt nemnda 10. november 2023 hadde Datatilsynet krevd inn og mottatt drøyt 85 million kroner i tvangsmulkt fra Facebook Norway.
Datatilsynets saksbehandling har også medført merarbeid for klagerne. For det første ved at tilsynet, da tvangsmulktvedtaket ble truffet, først opplyste at klagerne bare kunne klage over tvangsmulktens størrelse. Etter å ha endret syn på dette underveis i forberedelsen av klagen, valgte tilsynet, for det andre, å splitte behandlingen av klagen i to slik at noen anførsler ble behandlet og oversendt Personvernnemnda 10. november 2023, mens andre anførsler ble avvist og først oversendt Personvernnemnda etter at klagerne også påklaget avvisningsvedtaket. Denne resterende delen av klagen ble deretter oversendt nemnda 21. mars 2024.
Sett hen til sakens kompleksitet og den store økonomiske betydningen tvangsmulktvedtaket hadde for klagerne, har nemnda kommet til at utgiftene til advokatsalærer har vært nødvendig og skal erstattes, med fradrag for timer ført 18. og 19. juni 2024, da Personvernnemndas vedtak forelå. Dette utgjør 1,5 timer for advokat Barbantonis, 6,25 timer for advokat Thomas Olsen og 1,75 timer for advokat Hellvik Olsen. De tre har noe ulik timepris og samlet salær som kommer til fradrag er 51 191,25 kroner. Sakskostnadene som dekkes utgjør etter dette 3 823 872,59 kroner. Det er bedt om at beløpet deles med en halvpart på hver av partene (hhv Meta og Facebook).
Det følger av forvaltningsloven § 36 tredje ledd at det organ som treffer avgjørelsen er ansvarlig for at det offentliges utgifter etter første ledd blir dekket, med mindre kostnadsansvaret har sitt grunnlag i mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen. I slike tilfeller kan klageorganet bestemme at ansvaret helt eller delvis skal ligge hos det organet som var ansvarlig for mangelen.
Personvernnemnda har i PVN-2023-31 og PVN-2024-04 konkludert med at Datatilsynet ikke hadde lovhjemmel til å til å treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre etterlevelsen av et hastevedtak truffet med hjemmel i artikkel 66 nr. 1. Etter nemndas syn er det også grunn til å påpeke en noe uryddig saksbehandling hos Datatilsynet når det gjelder informasjonen om Meta og Facebooks klagerettigheter, samt håndteringen av klagene (oppdelingen av klagegrunnene i to ulike saker).
Selv om de påpekte forholdene representerer mangler ved vedtaket og saksbehandlingen, har nemnda ikke funnet grunn til å fravike lovens hovedregel om at det er klageorganet som har ansvaret for det offentliges utgifter.
Vedtaket er enstemmig.
Konklusjon
1. Meta Platforms Ireland Ltd. tilkjennes dekning av sakskostnader med 1 911 936,30 kroner.
2. Facebook Norway AS tilkjennes dekning av sakskostnader med 1 911 936,30 kroner.
Oslo, 12. november 2024
Mari Bø Haugstad
Leder