Personvernnemndas avgjørelse av 30. desember 2016 (Eva I E Jarbekk, Arve Føyen, Ørnulf Rasmussen, Nina Melsom, Ann R Sætnan, Gisle Hannemyr)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage over vedtak om innsyn.
2 Saksgang og faktum
Denne saken er en fortsettelse av PVN-2015-07 Tromsø kommune.
Datatilsynets vedtak er påklaget av to parter; A (anonymisert av Personvernnemnda) og Tromsø kommune. A har arbeidet som lærer ved en skole i Tromsø kommune. På bakgrunn av angivelig mobbing og trakassering på arbeidsplassen samt påstand om ulovlig gjengjeldelse etter varsling ga Arbeidstilsynet pålegg til kommunen om:
- å avdekke og rette opp det som innvirker negativt på As psykiske helse og velferd, slik at hun får en forsvarlig arbeidssituasjon, samt
- å kartlegge om ledere ved skolen har tilstrekkelig kompetanse til konflikthåndtering, og iverksette eventuelle nødvendige tiltak.
Pålegget inneholdt også et krav om å benytte en ekstern sakkyndig som ledd i kartleggingen. Samspill og Harmoni ble valgt som sakkyndig tredjepart. I oppdraget til Samspill og Harmoni er det angitt at prosessen skal ha fokus på:
- å avdekke og rette opp i det som innvirker negativt på As arbeidssituasjon,
- ledelsens behandling av saken, samt
- å kartlegge og arbeide med arbeidsmiljøet på skolen.
Sakkyndig gjennomførte samtaler med ansatte og ledelsen etter kjøreregler blant annet om at samtalene skulle forbli konfidensielle. Det har også blitt avholdt gruppeintervjuer etter samme kjøreregler. Under samtalene har Samspill og Harmoni gjort referater, og referatene fra samtalene har vært underlagsmateriale for utarbeidelsen av rapporten datert 25. april 2014.
Kartleggingen av situasjonen skulle danne utgangspunkt for eventuell mekling for å forsøke å løse opp i de problemer som måtte foreligge.
Forutsetningen for Arbeidstilsynets pålegg var at A skulle delta i prosessen. A deltok ikke fordi hun ikke hadde tillit til Samspill og Harmoni. Hennes side av saken har derfor ikke kommet klart frem, hvilket sakkyndig også har påpekt i sin rapport.
Rapportens konklusjon var at det ikke har blitt påvist mobbing eller trakassering på arbeidsplassen. Arbeidstilsynet har lukket pålegget gjengitt over.
A er senere blitt sagt opp av kommunen. Oppsigelsen er ikke angrepet rettslig. A ønsker innsyn i underlagsmaterialet for rapporten (samtalereferatet og eventuelle andre relevante dokumenter). Tromsø kommune har motsatt seg dette.
Saken kom første gang inn til Datatilsynet i april 2014. I brev av 16. oktober 2014 vurderte Datatilsynet det slik at Tromsø kommune i medhold av personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav f kan gjøre unntak fra innsyn, og at kommunen følgelig ikke hadde opptrådt i strid med personopplysningsloven.
Avgjørelsen ble påklaget til Personvernnemnda, som behandlet saken i PVN-2015-07.
Nemnda sendte saken tilbake til Datatilsynet for ny behandling. Nemndas flertall kom til at verken personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav d eller f ga grunnlag for unntak fra innsynsretten etter § 18. Med hensyn til § 23 første ledd bokstav f sier flertallet at det ikke kan «se det er anført grunner som sannsynliggjør at «åpenbare og grunnleggende ...interesser» blir krenket i dette tilfellet, om klagers innsynsrett blir respektert», og videre at det må «kunne dokumenteres betydelig tyngre interesser som skulle være krenket gjennom utlevering, enn et generelt formet argument om vern av informant i en arbeidskonflikt».
Datatilsynet tok saken opp igjen i brev av 30. mars 2016. I lys av Personvernnemndas avgjørelse pekte tilsynet på at det syntes vanskelig å se et annet rettslig utfall enn at Tromsø kommune er forpliktet til å gi A innsyn etter § 18, og tilsynet varslet derfor et mulig pålegg. Tilsynet ba samtidig om tilbakemelding på hvordan kommunen nå stilte seg til saken.
Kommunen ga tilbakemelding den 18. april 2016 og fremholdt at det var grunnlag for å gjøre unntak fra innsynsretten etter § 23 første ledd bokstav e og f. For det tilfelle at det ikke er grunnlag for å gjøre unntak, fremholdt kommunen at den i så fall vil gjengi skriftlig overfor klageren de personopplysninger om henne som måtte være registrert i dokumentene idet personopplysningsloven ikke sikrer innsyn i dokumenter som sådan.
Etter ytterligere korrespondanse med partene, fattet Datatilsynet den 29. juni 2016 følgende vedtak:
I medhold av personopplysningsloven § 46 siste ledd pålegges Tromsø kommune opplyse til A hvilke opplysninger om henne som behandles i samtalereferatene og annet underlagsmateriale som Samspill & Harmoni har brukt i forbindelse med utarbeidelsen av sin rapport, jf. personopplysningsloven § 18 annet ledd bokstav a.
Informasjonen skal gis skriftlig. Gjennomføring kan skje ved gjengivelse av de personopplysninger om A som måtte være registrert i de aktuelle dokumentene.
Frist for oppfyllelse av vedtaket er to uker etter at vedtaket er endelig. Tromsø kommune skal skriftlig underrette Datatilsynet når vedtaket er oppfylt.
(anonymisert av Personvernnemnda)
Både A og Tromsø kommune har påklaget vedtaket. Ingen av partene er tilfreds med Datatilsynets avgjørelse. Ettersom dette er en sak med to parter med motstående interesser og hvor begge parter har klaget, har Datatilsynet ikke funnet det hensiktsmessig å vurdere endring av vedtaket.
Saken ble oversendt Personvernnemnda 7. september 2016, som mottok saken 23. september 2016. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 29. september 2016, med frist til uttalelse innen 25. oktober 2016. Det er ikke innkommet kommentarer.
3 Tromsø kommunes anførsler
Tromsø kommune har påklaget vedtaket i brev av 15. august 2016.
Tromsø kommune mener å ha rett til å gjøre unntak fra innsynsrett etter personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e og/eller f. Datatilsynets vedtak bygger saledes på feil rettsanvendelse.
Ved vurderingen av saken må det tas utgangspunkt i at det ikke gjør seg gjeldende tungtveiende personvernhensyn som tilsier innsyn for klager. Innsynsretten og de hensyn som ligger bak denne må ses i lys av personverndirektivet, hvor det i fortalen avsnitt 41 heter:
Whereas any person must be able to exercise the right of access to data relating to him which are being processes, in order to verify in particular the accuracy of the data and the lawfulness of the processing..
Undersøkelsene og arbeidsforholdet med A er for lengst avsluttet. A kunne medvirket i undersøkelsen, men det gjorde hun ikke. Hun har heller ikke reist sak for å få kjent oppsigelsen ugyldig. Behandlingen av personopplysningene er ferdig, og disse kunne egentlig vært slettet. De vil bli slettet når spørsmålet om innsynsrett er avklart.
Kommunen anfører at det er vanskelig å se at As interesse i saken ligger i de formål som innsynsretten etter personopplysningsloven skal ivareta.
Unntak etter § 23 første ledd bokstav e:
Datatilsynet har lagt for mye vekt på analogien til forvaltningslovens regler om organinterne dokumenter.
For det første har ikke en part ubetinget rett på innsyn i faktiske opplysninger i organinterne opplysninger, jf. forvaltningsloven § 18 c andre punktum.
For det andre skal reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven og reglene om innsyn i personopplysningsloven ivareta ulike formål. Man kan derfor ikke gi forvaltningsloven analogisk anvendelse selv om hensynene bak den aktuelle unntaksregelen er de samme.
Både ordlyden og hensynene bak bestemmelsen i § 23 første ledd bokstav e taler for at regelen kan anvendes i denne saken.
Referatene er utarbeidet som ledd i saksforberedelsen frem mot ferdig rapport. Opplysningene er ikke benyttet til andre formål enn dette. Etter Tromsø kommunes oppfatning befinner man seg i kjerneområdet for unntaket idet formålet er å beskytte en intern fortrolig sfære i et organ.
Unntaksbestemmelsen må ses i lys av personverndirektivet hvor det i fortalens avsnitt 42 fremkommer av statene kan begrense retten til blant annet innsyn
in the interest of the data subject or as to protect the rights and freedoms of others.
Arbeidsgivers mulighet til å ha en konfidensielle sfære med sine ansatte må anses som en slik rettighet og frihet som må tillegges betydelig vekt. Det samme gjelder den enkelte ansattes rett på personvern og vern av sitt privatliv, som blir gjenstand for inngrep dersom man ikke respekterer konfidensielle sfærer.
Tromsø kommune er bekymret for at A kan komme til å legge ut opplysninger fra referatene på sin blogg, hvor hun har lagt ut mye annet fra saken. Det understøttet behovet for verne om den interne og konfidensielle sfæren som var mellom sakkyndig og den enkelte ansatte.
Unntak etter § 23 første ledd bokstav
Ved vurdering av unntaket må det tas tilbørlig hensyn til arbeidsgivers interesse i å sikre en forsvarlig personalforvaltning for fremtiden. Utleveringen av opplysninger om den enkelte ansattes synspunkter, meninger og vurderinger som har kommet frem til prosessen vil kunne skade tilliten mellom arbeidsgiver og arbeidstaker på en slik måte at tilsvarende undersøkelser kan bli vanskeliggjort ved et eventuelt senere behov.
Dette forholdet ble ikke prøvd av nemnda, og kommunen mener at Datatilsynet tar feil når den legger til grunn at argumentasjonen i sin kjerne er den samme som ved tidligere behandling.
Gjennomføring av eventuell innsynsrett
Dersom Personvernnemnda mener det ikke er grunnlag for å gjøre unntak fra innsynsretten, er Tromsø kommune enig i at innsyn skal gis slik Datatilsynets har bestemt.
4 Anførsler fra A
A har også påklaget vedtaket.
A gjør gjeldende at innsynsretten ikke kan begrenses til en skriftlig gjengivelse av de personopplysninger om henne som måtte fremkomme av dokumentene. Hun anfører at dette følger allerede av PVN-2015-07 og nemndas anvisning på prinsippet som følger av personopplysningsloven § 6 første ledd. I følge A har nemnda her fastslått at innsynsretten etter personopplysningsloven skal tolkes etter normeringen av innsynsretten som følger av forvaltningsloven så langt sistnevnte gir rett på mer innsyn.
A viser også til PVN-2012-13 hvor nemnda bygger sin avgjørelse på at forvaltningsloven sikrer en mer vidtgående innsynsrett enn personopplysningsloven, og hvor nemnda instruerte hvordan innsynet skulle gis etter forvaltningsloven.
Det å skriftlig gjengi hvilke personopplysninger om A som fremkommer ivaretar ikke på tilfredsstillende vis innsynsretten. Sakene fra EU-domstolen som Datatilsynet har vist til, kan ikke sammenliknes.
Ved å gjengi informasjon er det fare for at noe går tapt i gjengivelsen. Det vil kunne skje en fortolkning av opplysningene i referatet slik at budskapet i opplysningene blir forvridd eller borte.
Det må også ses hen til at rapporten handler om A og hennes situasjon. Det må enn videre legges vekt på den psykiske belastningen ved å ikke få vite hva som fremkommer av dokumentene, noe som kan skade ens fremtidige karriere, og blokkere for ny jobb.
A mener følgelig å ha et krav på å få utlevert til seg kopi av alle relevante dokumenter der personopplysninger om andre kan sladdes. Det må imidlertid opplyses hvem som er kilden til opplysningene.
5 Datatilsynets vurdering
Datatilsynet finner grunn til å understreke at vedtaket baserer seg på PVN-2015-07, der nemndas flertall ikke kunne se at det gjorde seg gjeldende åpenbare og grunnleggende interesser som kunne gi grunnlag for å begrense innsyn, jf § 23 første ledd bokstav f. Datatilsynets primære standpunkt var at det foreligger slike interesser som kan begrunne unntak.
Ved oppfølgingen av saken anså tilsynet seg forpliktet til å følge nemndas avgjørelse så langt mulig. Selv om Tromsø kommune har argumentert mer utførlig for at det er grunnlag for unntak, står sakens faktiske side i det vesentlige i samme situasjon som da nemnda behandlet saken.
Etter tilsynets mening bør nemnda nå vurdere hele sakskomplekset på nytt, herunder spørsmålet om Tromsø kommune har grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn. Tilsynet mener det er grunn til å hevde, slik Tromsø kommune gjør, at det foreligger kryssende hensyn av en slik karakter at det kan være legitimt for kommunen, etter personopplysningsloven, å begrense innsynsretten.
Innsynsretten — hva kan det kreves innsyn i og på hvilken måte?
Her er tilsynets vurdering at personopplysningsloven kun sikrer A en rett til å få skriftlig opplyst hvilke personopplysninger om henne som måtte bli behandlet i samtalereferatene og annet relevant underlagsmateriale, og at personopplysningsloven ikke sikrer dokumentinnsyn som sådan.
Tilsynet viser til vedtaket punkt 2.1. Tilsynet understreker at forvaltningslovens prinsipp om partsoffentlighet ikke er det samme som reglene om innsyn etter personopplysningsloven. Det er to ulike regelsett som hver for seg står på selvstendige ben og som kan virke ved siden av hverandre. Reglene er forskjellig når gjelder hva man som utgangspunkt skal kunne få innsyn i og hvilke hensyn reglene er ment å ivareta. Tilsynet er enig med nemnda i at når det gjelder unntak fra innsyn etter personopplysningsloven § 23, er det grunn til å tolke unntakene i lys av tilsvarende unntak i forvaltningsloven så langt det passer, men når det gjelder utgangspunkt om hva man har krav på innsyn i og hvordan innsynsretten kan/skal oppfylles, sa mener tilsynet man ikke kan sammenlikne regelsettene.
Det er også grunn til å understreke at personopplysningsloven gjennomfører personverndirektivet i norsk rett, og at EU-domstolen i sakene C-141/12 og C-372/12 uttrykkelig sagt at personverndirektivet ikke har som formål å sikre tilgang til administrative dokumenter og at det heller ikke er laget for å sikre full gjennomsiktighet i beslutningsprosesser. Utfallet i sakene var at personverndirektivet ikke ga grunnlag for mer enn innsyn i de opplysninger i dokumentene som måtte anses som personopplysninger. Dette gjaldt selv om saken som sådan – spørsmålet om oppholdstillatelse – selvfølgelig var av stor personlig betydning for vedkommende.
Der partsoffentlighetsprinsippet bygger på tanken om at saken må være gjennomsiktig for partene slik at de kan ivareta sine interesser i sakens anledning, bygger altså ikke personopplysningslovens innsynsregler på samme hensyn. Selv om en sak angår en person kan man ikke trekke den slutning alle sakens opplysninger er personopplysninger om vedkommende, eller at behandling av saken er det samme som behandling av personopplysninger.
A krever også at kilden til opplysningene skal oppgis, altså at det skal opplyses om hvilken ansatt som har forklart hva. Her er det tilsynets syn at dette kravet ikke bør tas til følge. Utgangspunktet etter § 18 første ledd bokstav e) er at man kan kreve opplyst «hvor opplysningene er hentet fra». Etter § 18 tredje ledd kan den registrerte kreve at den behandlingsansvarlige utdyper informasjonen (...) i den grad dette er nødvendig for at den registrerte skal kunne vareta sine interesser». I denne saken vet man hvor opplysningene i referatene er hentet fra – de er hentet gjennom samtaler med ansatte, altså tidligere kollegaer av A. I spørsmålet om hvor langt A rettslig sett kan kreve at informasjonen utdypes, må man ta i betraktning sakens omstendigheter. Her må det legges til grunn at det ikke bare er A som er «den registrerte» i lovens forstand, men også de øvrige ansatte som har forklart seg. De har fått sine synspunkter, meninger og kanskje følelser nedtegnet i referatet. For tilsynet fremstår det som klart at også hver av de andre ansatte må betraktes som registrert i lovens forstand, altså et rettighetssubjekt etter loven, og at deres meninger og synspunkter må betraktes som personopplysninger om dem. Poenget er at også disse øvrige registrerte har krav på det vern som personopplysningsloven er ment å gi.
Basert på dette mener tilsynet at innsyn i hvem som har sagt hva i praksis vil innebære å gi innsyn i personopplysninger om andre, og at man med det vil gå lenger enn det som er meningen med § 18.
Alternativt kan spørsmålet om å holde tilbake informasjon om hvem som har sagt hva vurderes etter § 23 første ledd bokstav f ettersom hensynet til andre registrerte her må betraktes som en åpenbar og grunnleggende interesse som innsyn kan stride mot. Da må det i så fall foretas en avveining av hensyn for å avklare om det foreligger en slik motstrid som gjør det legitimt å kunne nekte innsyn. Tilsynet viser i den forbindelse til PVN-2014-09 hvor nemnda mente det var korrekt at innsynsretten måtte begrenses slik at kildens identitet (kilden var individer) ikke ble røpet.
Unntak fra innsynsrett
Opprinnelig så tilsynet det slik at det foreligger åpenbare og grunnleggende interesser som innsyn strider mot, og at motstriden er av en slik karakter at det er legitimt for Tromsø kommune å nekte innsyn etter personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav f.
Som nevnt baserer det nye vedtaket seg på at nemnda hadde prøvd og forkastet at det forelå kryssende hensyn i denne saken som kunne legitimere unntak. Her mener tilsynet at nemnda bør vurdere spørsmålet på nytt.
Når det gjelder personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e, så er dette et rettsgrunnlag som nemnda ikke uttrykkelig tok stilling til sist.
Tilsynet har vurdert det slik at bestemmelsen må tolkes i lys av forvaltningslovens bestemmelser om såkalte organinterne dokumenter, jf forvaltningsloven § 18 a og § 18 c. Det sentrale hensynet bak disse bestemmelsen er å gi rom for forvaltningen til å ha interne vurderinger og meningsbrytninger på veien mot det endelig standpunktet uten innsyn fra andre. Overført til personopplysningslovens system må det bety at den behandlingsansvarlige i relasjon til den registrerte etter omstendighetene må ha anledning til å foreta sine interne vurderinger på veien til en beslutning uten at den registrerte skal ha ubetinget rett på innsyn i de personopplysninger som måtte innga i vurderingen. Tilsynet mener at det er viktig å ha i mente at vurderinger etter omstendighetene kan betraktes som personopplysninger. I dette tilfelle er det imidlertid tale om å eventuelt gi innsyn den innsamlede informasjonen i anledning saken. Her må det klare utgangspunkt være at det ikke er grunnlag for å unnta fra innsyn bare fordi opplysningene er registrert i tekst av den behandlingsansvarlige (eller som i dette tilfelle; databehandleren på vegne av den behandlingsansvarlige) som en del av behandlingen av saken frem mot endelig rapport. Analogien til forvaltningslovens system er her nærliggende. Annerledes kunne det stille seg for den sakkyndiges bearbeiding av den motta informasjon – for eksempel utkast til rapport eller foreløpige vurderinger av ulike temaer.
Tromsø kommune har vist til at personopplysningsloven må tolkes i lys av personverndirektivet og uttalelsen i fortalen avsnitt 42 om at medlemsstatene kan begrense retten til innsyn blant annet for å beskytte rettighetene og frihetene til andre. Det er anført at arbeidsgivers rett til å ha en intern og fortrolig sfære med de ansatte og den enkelte ansattes rett til personvern må anses som slike rettigheter og friheter som kan beskyttes.
Datatilsynet er ikke uenig i at kommunens argumentasjon her er rettslig relevant etter personopplysningsloven, særlig det som gjelder den enkelte ansattes rett til personvern. Etter var vurdering bør imidlertid de hensynene kommunen fremhever vurderes etter § 23 første bokstav f.
Det følger av forarbeidene til personopplysningsloven at unntakene i § 23 er hjemlet i personverndirektivet artikkel 13. Artikkel 13 i direktivet gir medlemsstatene anledning til å begrense rekkevidden av blant annet innsynsretten
when such a restriction constitutes a necessary measures to safeguard:
(a) national security;
(b) defence;
(c) public security
(d) the prevention, investigation, detection and prosecution of criminal offences, or of breaches of ethics for regulated professions;
(e) an important economic or financial interest of a Member State or of the European Union, including monetary, budgetary or taxation matters;
(f) a monitoring, inspection or regulatory function connected, even occasionally, with the exercise of official authority in cases referred to in (c), (d) and (e);
(g) the protection of the data subject or of the rights and freedoms of others.
Direktivet gir her en uttømmende liste av hensyn/interesser som kan gjøre unntak fra innsyn legitimt. Etter tilsynets vurdering er det naturlig at det direktivet omtaler som «rights and freedoms for others» som grunnlag for å kunne begrense innsyn, iallfall som et utgangspunkt faller innunder «åpenbare og grunnleggende» interesser etter § 23 første ledd bokstav f.
Etter tilsynets syn hører den bredere vurdering av kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i denne saken innunder § 23 første ledd bokstav f. Dersom nemnda mener at det ikke foreligger tilstrekkelig åpenbare og grunnleggende interesser som kan begrunne unntak, mener tilsynet at det er vanskelig å se at man likevel skal kunne unnta etter § 23 første ledd bokstav e.
6 Personvernnemndas syn
Datatilsynet oppgir å ha fattet et «kompromissvedtak» etter at nemnda i sak PVN-2015-07 vedtok å sende saken tilbake til Datatilsynet. I vedtaket fant Personvernnemnda at klager har et rettskrav på innsyn i de aktuelle dokumentene etter § 18 og at unntakene i § 23 ikke gjorde seg gjeldende i saken. Begge parter har påklaget Datatilsynets vedtak om innsyn.
I nærværende sak deler Personvernnemnda seg igjen i et flertall og et mindretall. Nemndas flertall (Eva I E Jarbekk, Arve Føyen, Ørnulf Rasmussen, Ann R Sætnan og Gisle Hannemyr) ser saken slik:
Nemnda legger vekt på at personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e) nå er påberopt i saken, noe som ikke var tilfelle da saken sto for nemnda første gang. Videre forstår nemnda faktum slik det er presentert, at det er kommunen som er behandlingsansvarlig for de aktuelle opplysningene og at Samspill og Harmoni er databehandler for kommunen. Dette var ikke tydeliggjort da saken sto for nemnda første gang. Når Samspill og Harmoni er databehandler for kommunen og kommunen ikke har utlevert de aktuelle referater mv til andre, får § 23 første ledd bokstav e) direkte anvendelse slik at innsynsretten etter personopplysningsloven da begrenses. Etter personopplysningsloven er det da ikke nærmere behov for å ta stilling til hvilke deler av opplysningene innsyn skulle blitt gitt i.
Nemnda legger til grunn at Tromsø kommune er behandlingsansvarlig for den aktuelle informasjon, og at disse dokumenter befinner seg i kommunen. Nemnda legger videre til grunn at dokumentene er å anse som dokumenter i en forvaltningssak som etter sin karakter kan resultere i et enkeltvedtak, uten at nemnda går nærmere inn på hvilke vedtak som synes mest nærliggende i dette tilfellet. Dokumentene er således dokumenter som er omfattet av innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 flg.
Personopplysningsloven § 6 første ledd slår fast at den innsynsrett som følger av blant annet forvaltningsloven, ikke begrenses av reguleringen i personopplysningsloven, og da in casuav personopplysningsloven § 18 flg. Det legges således generelt til grunn at innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 flg vil kunne gi innsyn i de situasjoner der personopplysningsloven § 18 flg eventuelt ikke ville gi det. Nemnda vil videre peke på at de vurderinger som gjøres etter forvaltningsloven § 18 flg, uansett vil måtte fremstå som relevante tolkningsmomenter ved forståelsen av rekkevidden av innsynet etter personopplysningsloven, også impliserende en konkret vurdering av unntaksreglene i personopplysningsloven.
Nemnda ser det slik at de dokumenter det ønskes innsyn i vil bli å betrakte som interne dokumenter i Tromsø kommune, og således som utgangspunkt kunne unntas fra innsyn etter forvaltningsloven § 18 a, dog slik at det da vil inntre en plikt for kommunen til å vurdere om det er grunnlag for å anvende regelen i forvaltningsloven § 18 annet ledd om meroffentlighet. Med den konklusjon nemnda kommer til, er det ikke påkrevd å ta stilling til skjønnsutøvelsen etter forvaltningsloven § 18 annet ledd.
Forutsatt at dokumentene anses som interne, vil klager ha krav på innsyn i «faktiske opplysninger» i disse. Det legges til grunn som sikker rett, at opplysninger om at det er gitt informasjon fra tredjemann, hvem dette er og hvilken informasjon dette er, betraktes som faktiske opplysninger i relasjon til bestemmelsen i forvaltningsloven § 18 c). Hvilke overveielser og råd databehandleren eller kommunens egne ansatte formulerer på bakgrunn av blant annet denne informasjon vil derimot fall inn under regelen i forvaltningsloven § 18 a), uten justering etter § 18 c). Etter dette vil altså klager måtte gis innsyn i dokumentene, foruten i de deler av disse som omhandler slike interne vurderinger og råd. Nemnda har forstått det slik at det ikke er ment at denne type informasjon er omstridt.
Det er videre slik at det likevel kan gjøres unntak fra innsynsretten på grunn av de faktiske opplysningers innhold og karakter, jf forvaltningsloven § 19 annet ledd. In casu vil det være aktuelt å vurdere unntaksbestemmelsen i bokstav b). Denne hjemler det såkalte kildevernet. Nemnda har forstått det slik at det nettopp er dette som påberopes av kommunen in casu. Bestemmelse gir først anvisning på en relevansbetraktning. Det må være «av vesentlig betydning» for parten å få innsyn også i de aktuelle opplysningene. Det må videre ikke være slik at de aktuelle opplysninger «av særlige grunner ikke bør meddeles videre».
Det gis her anvisning på vurderinger som vil være sammensatte og som må gjøres helt konkret. Det kan på den ene side anføres at vern om kilder i personalkonflikter vil være betydningsfullt, endog påkrevd, for å sikre at varslere skal kunne våge å fremkomme med viktig informasjon både for ansatte og arbeidsgiver. På den annen side vil likevel slike betraktninger måtte gjøres helt konkret.
Nemnda ser betydningen av, og undertiden nødvendigheten av, å gi et slikt kildevern, og legger til grunn at bestemmelsen må tolkes slik at skjønnstemaet fanger opp vern om kilder i mange situasjoner. På den annen side kan nemnda ikke se det er dokumentert at slike tungtveiende kildevernhensyn foreligger i denne saken. Det legges da blant annet vesentlig vekt på at arbeidsforholdet mellom kilde(r) og klager A synes opphørt, og at kommunen således ikke vil kunne være i posisjon til å benytte arbeidsgivers styringsrett eller sosiale mekanismer, som reaksjonsmidler mot kilden/kildene. Det prinsipielle kildevernargument ved varslersituasjoner vil dermed ha liten vekt her. På den annen side synes det som det kan være av vesentlig betydning for klager A å kunne bli i stand til å imøtegå opplysninger som er gitt om henne. At det er kommunen som er arbeidsgiver, og at klager A har et yrke der kommunal ansettelse vil kunne utgjøre en viktig del av arbeidsmarkedet, mener nemnda er av betydning ved en slik vurdering.
Samlet sett er nemndas flertall etter dette kommet til at det ikke foreligger grunnlag in casu for å gjøre unntak etter forvaltningsloven § 19 annet ledd b, og at klager således har krav på innsyn med de unntak som måtte følge av en konkret vurdering av forvaltningsloven § 18 første ledd, jf § 18 a), jf c).
Mindretallet (Nina Melsom) fastholder sin dissens fra PVN-2015-07 i spørsmålet om innsyn:
Arbeidsgiver har ansvar for samtlige ansattes arbeidsmiljø. Det gjelder både det fysiske og det psykososiale arbeidsmiljøet, jf arbeidsmiljøloven §§ 4-1, 4-3 og 4-4. Det vises også til arbeidsmiljøloven § 2-3 bokstav der det fremgår at arbeidstakerne har en medvirkningsplikt, jf. blant annet bokstav d) hvor det heter at arbeidstaker har en plikt til å «sørge for at arbeidsgiver eller verneombudet blir underrettet så snart arbeidstaker blir kjent med at det forekommer trakassering eller diskriminering på arbeidsplassen».
For å kunne ivareta arbeidsmiljølovens krav må en arbeidsgiver kunne iverksette nødvendige tiltak. Dette kan nødvendiggjøre en kartlegging av det psykososiale arbeidsmiljøet. For å få en sak best mulig opplyst er det viktig at det legges opp prosesser som sikrer at alle relevante opplysninger kommer frem og at prosessen tar utgangspunkt i hva som på best mulig måte ivaretar det aktverdige formålet. Det må da legges til rette for at de saken gjelder, eller som kan ha betydning for opplysning av saken, finner det trygt å uttale seg. Det må også legges til rette for prosesser som ikke i seg selv kan oppleves å forverre arbeidsmiljøet. Som Datatilsynet peker på vil det med utgangspunkt i dette kunne være kryssende hensyn. I gitte sammenhenger kan disse hensyn fordre at det legges til rette for fortrolige samtaler. Dette medlem er ikke uenig i at hensynet til kontradiksjon er en tungtveiende interesse. Slik dette medlem ser det må imidlertid kontradiksjonshensynet kunne ivaretas uten at det gis direkte innsyn i notatene fra samtalene, og uten at identiteten til den enkelte oppgis.
Dette medlem er for åpenhet, men frykter at personer står tilbake fra å si fra om arbeidsmiljørelaterte forhold i frykt for hva de dermed kan møtes med. I forbindelse med en arbeidsmiljøundersøkelse er det viktig at alt faktum kan komme frem. Dette medlem viser også til de hensyn som er trukket frem i Arbeids- og sosialdepartementets høringsnotat «Høring om endringer i arbeidsmiljølovens regler om varsling, tiltak for å styrke varslervernet» datert 20. juni 2016. Mindretallet har etter en konkret vurdering falt ned på at hensynet til sakens opplysning må komme foran i den sak som er til behandling.
Nemndas flertall er således av den oppfatning at det skal gis fullt innsyn og nemnda konkluderer i samsvar med flertallets syn.
7 Vedtak
Klagen tas til følge. Datatilsynets vedtak settes til side. Klager gis fullt innsyn.
Oslo, 30. desember 2016
Eva I E Jarbekk
Leder