Personvernnemndas avgjørelse av 30. oktober 2007 (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Lars Erik Fjørtoft, Siv Bergit Pedersen, Jostein Halgunset, Mari Bø Haugstad, Tom Bolstad)
1 Innledning
Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage fra Norsk Eiendomsinformasjon AS (heretter NE). Saken gjelder hvorvidt Budstikkas publisering av personopplysninger på Budstikkas ”Eiendomsbase”, som finnes på lokalavisens nettsider, skal anses dekket av unntaket i personopplysningsloven § 7, slik at personopplysningslovens grunnkrav ikke kommer til anvendelse. Datatilsynet fant at Budstikkas eiendomsbase utelukkende hadde et journalistisk formål, jf unntaket i § 7, slik at personopplysningslovens grunnkrav ikke kom til anvendelse på forholdet.
2 Saksgang
NE henvendte seg til Budstikka vedrørende eiendomsbasen i brev av 12.12.2006. NE og Budstikka avholdt møte om saken 21.12.2006. Budstikka oppsummerte møtet i brev datert til NE samme dag. NE sendte svarbrev datert 2.1.2007. Budstikka opplyste Datatilsynet om saken i brev av 11.1.2007.
Datatilsynet mottok forespørsel om vurdering av lovligheten av Budstikkas eiendomsbase i brev fra NE den 18.1.2007. I brev av 9.2.2007 ga Budstikka sine kommentarer til saken.
I vedtak av 28.2.2007 avviste Datatilsynet å ta henvendelsen fra NE til behandling.
I brev av 21.3.2007 klaget NE på Datatilsynets vedtak. Den 16.4.2007 ble det avholdt møte mellom Datatilsynet og NE i sakens anledning. Budstikka ga tilsvar til klagen i brev av 18.4.2007.
Personvernnemnda mottok saken fra Datatilsynet 6.6.2007. NE og Budstikka ble orientert om dette i brev fra nemnda 8.6.2007 med frist til uttalelse innen 1.7.2007. Personvernnemnda mottok svarbrev fra NE og Budstikka, begge brev datert 28.6.2007. I brev av 3.7.2007 oversendte NE ytterligere vedlegg i saken. I brev av 4.7.2007 oversendte Budstikka kommentarer til NEs brev av 28.6.2007. Nemnda avholdt 3.10.2007 to møter – ett med NE og ett med Budstikka.
3 Faktum
Lokalavisen for Asker og Bærum, Budstikka, har på sine nettsider en eiendomsbase som gir oversikt over samtlige eiendomsoverdragelser i kommunene tilbake til 2002. NE mener at eiendomsbasen strider mot personopplysningsloven. NE, som er eid av Justisdepartementet, har ansvaret for å drifte, forvalte og utvikle Grunnboken. Virksomheten formidler kart- og eiendomsdata, og har enerett på salg av grunnboksdata.
I Budstikkas eiendomsbase kan publikum søke på områder i Asker og Bærum, personnavn, gateadresse eller gårds- og bruksnummer, og finne oversikt og detaljer om eiendomsoverdragelser. Det finnes opplysninger om hvorvidt overdragelsen skjedde ved fritt salg, gavesalg, arv eller skifteoppgjør. I tillegg finnes artikler, og kart over områder/eiendommer. Innholdet i tjenesten er basert på informasjon som kommer fra NE. Budstikka oppnår omtrent 50 000 treff per måned på eiendomsbasen.
Datatilsynet har vedtatt å ikke ta henvendelsen fra NE til behandling. Begrunnelsen for avvisningen var at personopplysningslovens grunnkrav ikke kom til anvendelse på forholdet, da Budstikkas publisering skjer utelukkende til journalistiske formål. Tilsynet fattet følgende vedtak:
”Datatilsynet finner etter dette at den behandling av personopplysninger som skjer i tilknytning til eiendomsbasen på Asker og Bærums Budstikke sin hjemmeside på Internett faller inn under unntaket i personopplysningsloven § 7”.
4 Klagers anførsler
NE anfører at Budstikkas publisering av personopplysninger i eiendomsbasen ikke utelukkende har journalistiske formål, jf personopplysningsloven § 7. Eiendomsbasen reguleres dermed fullt ut av personopplysningsloven. NE mener tjenesten medfører brudd på personopplysningsloven.
Ifølge klager er eiendomsbasen en ren gjengivelse av avisrapporten fra NE, og ikke bearbeidet journalistisk på noen måte. Klager anser tjenesten som datateknisk, og at det er irrelevant at en journalist har hatt ansvar for å bygge den opp. Den publiserer kun en ”dump” med informasjon uten noen form for redaksjonell bearbeidelse av innholdet.
NE mener at eiendomsbasen er en ren forretningsvirksomhet som genererer store annonseinntekter. Ifølge NE står eiendomsbasen på egne bein, og må vurderes som en søketjeneste uavhengig av Budstikkas redaksjonelle arbeid med nettavisen for øvrig.
Klager anfører at dersom eiendomsbasen anses som journalistisk virksomhet, er den i alle tilfelle ikke ”utelukkende” journalistisk virksomhet. Det skjer en ren gjengivelse av informasjon og det er ingen sammenheng mellom eiendomsbasen og de øvrige artikler på nettavisen.
Klager anfører at bruken av personnavn i eiendomsbasen medfører en personverntrussel. NE mener at prisutviklingen i eiendomsmarkedet kan illustreres like godt dersom eiers navn var utelatt, og at bruken av personnavn gir en såkalt ”Se og Hør-effekt”.
Videre er det bekymringsfullt at all informasjon publiseres uten vasking, for eksempel mot skjermede adresser. Klager er dessuten bekymret for utviklingen av slike eiendomsbaser på landsbasis. Det vil kunne bli landsdekkende kopidatabaser av Grunnboken på sikt.
I følge forarbeidene er hensynet bak personopplysningsloven § 7 å verne ytringsfriheten. Med støtte i forarbeidene anfører klager at ikke enhver publisering fra pressen skjer i journalistisk øyemed. Hvorvidt publisering har journalistiske formål beror på en konkret vurdering. Klager anfører at pressen ikke kan bruke personopplysninger helt fritt under dekke av ytringsfriheten og unntaket for journalistisk virksomhet i § 7.
I vurderingen av hvorvidt publisering er journalistisk virksomhet vil formålet med å verne ytringsfriheten være en relevant faktor. Det må foretas en konkret avveining mellom hensynet til personvernet og hensynet til ytringsfriheten. Klager mener hensynet til personvernet må veie tyngre enn hensynet til ytringsfriheten. NE kan for øvrig ikke se at Budstikkas ytringsfrihet begrenses på noen måte, dersom eiendomsbasen blir stoppet eller personnavnene utelatt. Budstikka kan fortsatt bruke avisrapporten fra NE til journalistisk virksomhet.
NE anfører videre at Budstikkas publisering er uhjemlet utlevering av personopplysninger etter personopplysningsloven §§ 8 og 11. NE anfører at eiendomsbasen representerer en utlevering av personvernopplysninger som ikke er hjemlet i samtykke fra de registrerte.
Klager mener at personopplysningsloven § 8 litra f, ikke kan hjemle en slik utlevering fordi Budstikka ikke kan anses å ha noen ”berettiget interesse” til slik utlevering, ut over de rent kommersielle knyttet til annonseinntekter.
Videre mener NE at Budstikkas publisering ikke kan hjemles i § 11 litra b, da eiendomsbasen ikke er saklig begrunnet i avisens virksomhet. Ifølge klager mangler tjenesten naturlig sammenheng med avisvirksomhet. Videre anføres brudd på § 19, da de registrerte i eiendomsbasen ikke er informert om publiseringen.
Klager anfører at den publisering av personopplysninger som skjer i eiendomsbasen, kan fremme kriminelle handlinger og annet uønsket bruk. NE viser i denne sammenheng til høringsuttalelse fra Datatilsynet til gjeldende GAB-forskrift:
”Den vil i praksis si at hvem som helst kan skaffe seg store mengder informasjon om en person han har adressen til. Datatilsynet er sterkt imot at personopplysninger som er underlagt registreringsplikt etter lov legges åpent ut på Internett uten samtykke fra den enkelte. Slik utlegging kan etter Datatilsynets mening fremme kriminalitet og annen uønsket bruk”.
Datatilsynet mener at Stortinget har vurdert det dit hen at opplysninger om eiendomsoverdragelser av ulike hensyn ”ikke er unntatt offentlighet”, og at dette taler for at pressen kan publisere slike opplysninger. NE mener det ikke er grunnlag for en slik oppfatning. Justisdepartementet har overlatt ansvaret for utgivelse av opplysninger om eiendomsoverdragelser til NE. Klager anfører at hensynet til en kontrollert utgivelse av slike opplysninger, tilsier at pressen bør ha en begrenset mulighet til å gjengi informasjon som kommer fra NE.
Til tross for at opplysninger om eiendomsoverdragelser kan skaffes gjennom telefon til kommunen, Statens kartverk eller grunnboksutskrift, mener NE at eiendomsbasen medfører en økt personverntrussel. Tjenesten gir total oversikt over eiendomsoverdragelser i et bestemt område. NE mener det er mer integritetskrenkende at slik informasjon ligger tilgjengelig på internett, enn at opplysningene kan skaffes på individnivå. Klager anfører at graden av tilgjengelighet må være avgjørende for vurderingen av hvorvidt opplysningene er integritetskrenkende, ikke opplysningenes status som ”ikke unntatt offentlighet”.
Datatilsynet mener det må være forsiktig med å regulere pressens virksomhet, fordi dette gjøres av pressens eget organ, Pressens Faglig Utvalg, og ”Vær Varsom-Plakaten”. NE anfører at eiendomsbasen strider imot ”Vær Varsom-Plakaten”. Klager mener at pressens egne organer har en sterk interesse av å få definert ”presse” så vidt som mulig, og at pressens egen vurdering av eiendomsbasen ikke er tilstrekkelig i denne saken.
Klager ber for øvrig om å få avklart hvorvidt det kreves at det må foreligge en ”ytring” for at en publisering skal anses som journalistisk virksomhet. Det vises til Personvernnemndas avgjørelser i PVN-2005-03, PVN-2005-14 og PVN-2006-02.
5 Budstikkas kommentarer
Budstikka anfører at Datatilsynets vedtak må fastholdes. Avisen mener at publiseringen utelukkende skjer for journalistiske formål, slik at den behandling av personopplysninger som foretas faller inn under personopplysningsloven § 7. Eiendomsbasen kan dermed opprettholdes slik den er i dag.
Budstikka mottar informasjon om eiendomsoverdragelser i en avisrapport levert fra Ugland IT, som igjen har en avtale med NE. Budstikka anfører at informasjonen gjennomgår betydelig redaksjonell bearbeidelse for å kunne brukes i eiendomsbasen. Avisen mener at eiendomsbasen faller inn under kategorien ”forbruker- og servicestoff” som er sentralt i dagens presse.
Budstikka anfører at ved tolkningen av § 7 må det legges vekt på regler og praksis om ytrings- og informasjonsfrihet i Grunnloven § 100 og den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10. Avisen viser til forarbeidene til personopplysningsloven § 7, der det fremgår at ytringsfriheten også innebærer vern om informasjonsfriheten, herunder bearbeidelse og formidling av informasjon fra offentlige kilder. Utgangspunktet er at myndighetene ikke kan hindre en slik utveksling av ytringer. Det vises i denne sammenheng til St.meld. Nr 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 s. 33, og Eggen, Ytringsfrihet s. 637 flg. Budstikka mener at personopplysningsloven § 7 må forstås på denne bakgrunn.
Avisen anfører videre at det i forarbeidene uttales at Datatilsynet av hensyn til ytringsfriheten bør vise tilbakeholdenhet med å bruke sin kompetanse når det gjelder bruk av personopplysninger i journalistisk virksomhet. Kontrollen på dette området er lagt hos de behandlingsansvarlige selv og pressens egne organer.
Avisen bemerker at Datatilsynet ikke har grepet inn i pressens publisering av skattelister på internett. Det vises blant annet til tilsynets årsmelding for 2001, der det fremgår at begrensningene i offentliggjøring av skattelistene følger av ligningsloven. Budstikka viser til at det nylig ble vedtatt endringer i ligningsloven som innebærer at pressen igjen skal få utlevert skattelister. Budstikka mener at dette understreker avisens oppfatning av at pressens videreformidling av denne type opplysninger faller innenfor unntaket i personopplysningsloven § 7.
6 Datatilsynets vurdering
Datatilsynet mener at personopplysningslovens grunnkrav ikke kommer til anvendelse på forholdet, da Budstikkas publisering skjer utelukkende til journalistiske formål, jf personopplysningsloven § 7.
Datatilsynet legger til grunn at hvorvidt en behandling skjer for journalistiske formål skal bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Sentralt i vurderingen står en avveining mellom de hensyn som taler for henholdsvis personvern og ytringsfrihet.
Tilsynet viser til at det i forarbeidene til personopplysningsloven § 7 uttales at terskelen for hva som er å anse som journalistisk virksomhet, i personopplysningslovens forstand, skal ligge svært lavt.
Ved vurderingen av hvorvidt Budstikkas eiendomsbase har journalistiske formål, tar Datatilsynet hensyn til at det er en avis som er å anse som behandlingsansvarlig. Hensynet til den frie presse, og pressens stilling som den fjerde statsmakt tilsier at Datatilsynet bør være ekstra varsom med å regulere nettopp pressens virksomhet. Tilsynet viser til forarbeidene til personopplysningsloven § 7, hvor det forutsettes at pressen selv tar ansvaret for personvernet gjennom selvjustisordninger som Pressens Faglige Utvalg (PFU) og ”Vær Varsom-plakaten”.
Tilsynet bemerker at dagens presse inneholder et utvidet spekter av publisering i forhold til tradisjonell journalistikk, for eksempel chatrooms, blogger, og ulike klubber, for eksempel slankeklubber. Det må derfor kreves at behandlingen skjer som en del av det redaksjonelle arbeidet i avisen. Datatilsynet legger vekt på at mediebransjens egne organer har vurdert eiendomsbasen som et resultat av redaksjonelt arbeid. Det vises i denne sammenheng til at Budstikkas eiendomsbase ble tildelt bronsemedalje i kåringen av ”Årets avisside på nett”.
Tilsynet viser til personopplysningsloven § 1, og skriver at realopplysninger, slik som eiendomsforhold, ikke er opplysninger som tradisjonelt er ansett å være særlig beskyttelsesverdige ut fra personvernhensyn. Tilsynet anser likevel at sammenstillingen av opplysninger om den enkeltes historiske eierforhold til ulike boligeiendommer, kan oppleves som integritetskrenkende.
Datatilsynet mener at det er av betydning at opplysningene i eiendomsbasen kommer fra registre som er offentlig tilgjengelige for den enkelte. Tilsyner mener at Stortinget har vurdert det dit hen at opplysninger om eiendomsoverdragelser av ulike hensyn bør tilfalle offentligheten.
Etter en konkret vurdering av ovenstående momenter mener Datatilsynet at formålet med den aktuelle behandlingen er journalistisk. Tilsynet mener at behandlingen ikke er så integritetskrenkende at det er grunnlag for å sette pressens ytringsfrihet vedrørende offentlig tilgjengelig opplysninger til side. Dette gjelder selv om registreringen ikke beror på frivillighet.
Datatilsynet finner at behandlingen er ”utelukkende” for journalistisk formål, jf kravet i personopplysningsloven § 7. Når det gjelder klagers anførsel om at eiendomsbasen er ren forretningsvirksomhet, mener Datatilsynet at ”forretningsvirksomhet” ikke er et formål som er konkret nok til å kunne vurderes som et behandlingsformål etter personopplysningslovens bestemmelser, jf § 11 litra b. Tilsynet mener at journalistisk virksomhet regelmessig vil ha som sidemål å tjene penger for journalisten og medieselskapet. At formålet med eiendomsbasen også er å tjene penger, kan ikke uten videre medføre at vilkåret ”utelukkende” anses brutt.
7 Personvernnemndas merknader
7.1 Bakgrunnen for klagen og lovgrunnlaget
Personvernnemnda har merket seg at partene i denne saken er næringsdrivende selskaper. Ingen av de registrerte personene i Asker og Bærum har reagert med klage på Budstikkas eiendomsbase. Nemnda vil i denne forbindelse bemerke at personopplysningsloven bare verner fysiske personer.
Nemnda forstår at NE og Budstikka ble enige om å bringe spørsmålet om lovligheten av tjenesten inn til vurdering hos Datatilsynet. Datatilsynet avgjorde saken ved et vedtak. Etter nemndas syn burde en slik henvendelse heller ha resultert i et råd eller en uttalelse, jf personopplysningsloven § 42 nr 6 og 7. Et råd eller en uttalelse ville ikke gitt klagerett til nemnda, jf lovens § 42, 4. ledd. Nemnda forstår det slik at partene ikke har evne til å ta opp dette som en sak av eget tiltak, i og med at ingen av partene er registrerte personer. Datatilsynet har imidlertid hjemmel for å ta opp en sak av eget tiltak (det vil si gjennomføre en kontroll) i personopplysningslovens § 42 nr 3. Nemnda regner derfor med at vedtaket som ble fattet har hjemmel i lovens § 46, hvoretter tilsynet har fastsatt at Budstikkas eiendomsbase er lovlig. Dette vedtaket – som tilsynet for øvrig har kalt avvisning – kan påklages til nemnda med hjemmel i § 42, 3. ledd. Personvernnemnda er av den oppfatning at Datatilsynet burde ha sagt eksplisitt hvilken hjemmel som ble benyttet da vedtak ble fattet når partene ikke er vernet etter loven.
Nemnda merker seg videre at databasevernet er nevnt av klager, men ikke påberopt fordi det faller utenfor Datatilsynets og nemndas kompetanse å vurdere dette grunnlaget.
Nemnda finner det unaturlig at eventuelle begrensninger i bruk av de opplysninger som finnes i NEs database skulle reguleres av personopplysningsloven. Etter nemndas syn ville det være mer naturlig at forskriftsverket for utlevering av opplysninger fra Grunnboken og GAB-registeret også regulerer eventuelle skranker for bruken av de utleverte opplysningene.
7.2 Personopplysningsloven § 7
Nemnda går så over til å vurdere saken i forhold til personopplysningsloven § 7.
Eiendomsbasen inneholder informasjon om salg av fast eiendom i Asker og Bærum med fullt navn på selger og kjøper, adresse, kart, kjøpesum og dato. Videre kan man søke på andre overdragelser i samme område ved å klikke på kartet. Det er med andre ord tale om personopplysninger i lovens forstand, jf personopplysningsloven § 2 nr 1.
Denne presentasjonen av personopplysninger på et nettsted er en ”behandling”, jf personopplysningsloven § 2 nr 2.
Personvernnemnda skal ta stilling til om lovens § 7 kommer til anvendelse. Etter § 7 kommer loven bare i begrenset grad til anvendelse for behandling av personopplysninger for visse formål. Personopplysningsloven § 7 lyder:
”For behandling av personopplysninger utelukkende for kunstneriske, litterære eller journalistiske, herunder opinionsdannende, formål gjelder bare bestemmelsene i §§ 13-15, § 26, §§ 36-41, jf kapittel VIII.”
Nemnda skal med andre ord vurdere om Eiendomsbasen er et journalistisk produkt, det vil si om personopplysningene som Budstikka får fra NE blir behandlet utelukkende for journalistiske formål.
Etter nemndas syn har Budstikka laget en database basert på opplysninger mottatt fra NE. Budstikka har brukt de ”tørre” tall og fakta fra NE til å lage en lesevennlig, brukervennlig og søkbar database over eiendomsoverdragelser i Asker og Bærum fra 2002 og frem til i dag. Denne typen opplysninger om eiendomsoverdragelser i området har lenge vært et vanlig innslag i papirbaserte aviser og har lang tradisjon som journalistisk materiale.
Nemnda mener at Budstikkas eiendomsbase gir noe mer enn et enkelt oppslag i eiendomsregisteret. Opplysningene er blitt gjort søkbare på kartet og man kan enklere orientere seg om eiendomsoverdragelser i et utpekt område. Dette er med andre ord journalistisk bearbeidet materiale for bruk på nettavisen, på den måten at de rene realopplysninger bearbeides av redaksjonen for å inngå i basen. Redaksjonell bearbeidelse er imidlertid ikke er et krav etter loven. Også gjengivelse av rene faktaopplysninger – slik som resultatlister, meritter etc – vil være journalistisk virksomhet, jf PVN-2005-14 (SKAN). Nemnda vil altså ikke sondre mellom redaksjonelle kommentarer og fakta ved tolkningen av § 7.
Budstikka benytter seg av lovlig og offentlig tilgjengelig informasjon. Nemnda er enig i Datatilsynets vurdering av forholdet til personvernet. Nemnda slutter seg også til tilsynets syn om at ”utelukkende” journalistisk virksomhet ikke hindrer at en avis også har kommersielle interesser. En nettavis formål er jo å selge mediet. Avgrensningen mot det som ikke er ”utelukkende” journalistisk i en nettavis vil typisk være reklame, direkte markedsføring, abonnentopplysninger for faktureringsformål, samt ren fiksjon.
Nemnda har dermed kommet til samme konklusjon som Datatilsynet.
8 Vedtak
Klagen tas ikke til følge. Datatilsynets vedtak opprettholdes.
Oslo, 30. oktober 2007
Jon Bing
Leder