Datatilsynets referanse: 16/00403-22/AHO

PVN-2016-15 Tromsø kommune II

Begjæring om omgjøring av vedtak om innsyn

Personvernnemndas avgjørelse av 21. april 2017 (Mats Wilhelm Ruland, Bjørnar Borvik, Gisle Hannemyr, Hans Marius Graasvold, Line Coll, Ellen Blinkenberg, Hans Marius Tessem)

1 Innledning

Saken gjelder begjæring om omgjøring av Personvernnemndas vedtak om rett til innsyn etter personopplysningsloven § 18.

2 Sakens bakgrunn

Personvernnemnda har behandlet saken to ganger tidligere, se PVN-2015-07 Tromsø kommune og PVN-2016-15 Tromsø kommune II. Tromsø kommune har begjært omgjøring av nemndas vedtak PVN-2016-15 Tromsø kommune II.

Nemnda finner det hensiktsmessig å redegjøre kort for sakens bakgrunn. Saken PVN-2016-15 Tromsø kommune II hadde to parter; A (anonymisert av Personvernnemnda) og Tromsø kommune. A har arbeidet som lærer ved en skole i Tromsø kommune. På bakgrunn av angivelig mobbing og trakassering på arbeidsplassen samt påstand om ulovlig gjengjeldelse etter varsling ga Arbeidstilsynet pålegg til kommunen om å avdekke og rette opp det som innvirket negativt på As psykiske helse og velferd. Kommunen ble pålagt å kartlegge om ledere ved skolen hadde tilstrekkelig kompetanse til konflikthåndtering, og iverksette eventuelle nødvendige tiltak.

Pålegget inneholdt også et krav om å benytte en ekstern sakkyndig som ledd i kartleggingen. Selskapet «Samspill og Harmoni» ble valgt som sakkyndig tredjepart. Samspill og Harmoni gjennomførte samtaler med ansatte og ledelsen, hvor intervjuobjektene fikk beskjed om at samtalene skulle forbli konfidensielle. Under intervjuene tok Samspill og Harmoni referater som dannet underlagsmateriale for deres rapport datert 25. april 2014.

Rapporten konkluderte med at det ikke var påvist mobbing eller trakassering av A på arbeidsplassen. Arbeidstilsynet har avsluttet saken. A ble senere sagt opp av kommunen.

A har begjært innsyn i underlagsmaterialet for rapporten (referatene og eventuelle andre relevante dokumenter). Tromsø kommune har motsatt seg at A gis innsyn.

Personvernnemnda behandlet saken første gang i PVN-2015-07. Nemndas flertall kom til at verken personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav d eller f ga grunnlag for unntak fra innsynsretten etter § 18. Nemnda returnerte saken til Datatilsynet for ny behandling.

Datatilsynet gjenopptok saken. I brev av 30. mars 2016 varslet Datatilsynet kommunen om mulig pålegg om innsyn.  Kommunen fastholdt i brev av 18. april 2016 at det var grunnlag for å gjøre unntak fra innsynsretten etter § 23 første ledd bokstav e og f. Ved et pålegg om innsyn ville kommunen under enhver omstendighet kun gjengi skriftlig overfor A de personopplysningene om henne som måtte være registrert i dokumentene, da personopplysningsloven ikke ga A innsyn i dokumenter som sådan.

Datatilsynet fattet 29. juni 2016 slikt vedtak:

I medhold av personopplysningsloven § 46 siste ledd pålegges Tromsø kommune opplyse til A hvilke opplysninger om henne som behandles i samtalereferatene og annet underlagsmateriale som Samspill & Harmoni har brukt i forbindelse med utarbeidelsen av sin rapport, jf. personopplysningsloven § 18 annet ledd bokstav a.

Informasjonen skal gis skriftlig. Gjennomføring kan skje ved gjengivelse av de personopplysninger om A som måtte være registrert i de aktuelle dokumentene.

Frist for oppfyllelse av vedtaket er to uker etter at vedtaket er endelig. Tromsø kommune skal skriftlig underrette Datatilsynet når vedtaket er oppfylt.

Både A og Tromsø kommune påklaget vedtaket.

Personvernnemnda behandlet klagen i PVN-2016-15. Nemnda delte seg i et flertall og et mindretall i vedtaket datert 30. desember 2016. Personvernnemndas flertall la vekt på at personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e) nå ble påberopt i saken. Når Samspill og Harmoni var databehandler for kommunen og kommunen ikke har utlevert de aktuelle referater mv til andre, får § 23 første ledd bokstav e) direkte anvendelse, slik at innsynsretten etter personopplysningsloven begrenses. Etter personopplysningsloven var det ikke nærmere behov for å ta stilling til hvilke deler av opplysningene innsyn skulle blitt gitt i. Flertallet mente dokumentene A ønsket innsyn i måtte anses som interne dokumenter i Tromsø kommune, og som utgangspunkt kunne dokumentene unntas fra innsyn etter forvaltningsloven § 18 a, dog slik at kommunen hadde en plikt til å vurdere meroffentlighet etter forvaltningsloven § 18 andre ledd. Flertallet mente A ville ha krav på innsyn i «faktiske opplysninger» i interne dokumenter, og at dette omfattet informasjon fra tredjemann. Flertall kom til at det ikke forelå grunnlag for å gjøre unntak etter forvaltningsloven § 19 annet ledd b, og at klager således hadde krav på innsyn med de unntak som måtte følge av en konkret vurdering av forvaltningsloven § 18 første ledd, jf. § 18 a), jf. c). Mindretallet fastholdt sin dissens fra PVN-2015-07 i spørsmålet om innsyn.

Vedtaket ble meddelt i brev av 3. januar 2017. Tromsø kommune begjærte omgjøring av vedtaket og utsatt iverksettelse i brev av 17. januar 2017. I brevet ble det også varslet om søksmål mot nemnda, dersom nemnda ikke omgjorde vedtaket. Nemnda orienterte As advokat i epost av 24. januar 2017, med frist for å komme med merknader innen 3. februar 2017. Nemnda mottok merknader fra As advokat i brev av 3. februar 2017.

3 Tromsø kommunes anførsler

Tromsø kommune har sammenfattende anført at vedtaket er beheftet med feil og mangler som medfører ugyldighet etter forvaltningsloven § 35. Vedtaket må derfor omgjøres.

Kommunen mener at Personvernnemndas vedtak er beheftet med flere feil og mangler, og anfører at vedtaket beheftet med personell kompetansemangel, det er bygget på feil faktum, og begrunnelsen er mangelfull. Kjernen i personvernlovgivningen er at alle skal ha rett til å bestemme over sine personopplysninger. Kommunen mener at sentrale personvernhensyn og personvernprinsipper ikke er tilstrekkelig vektlagt i nemndas avgjørelse. Resultatet er et vedtak som strider mot viktige personvernprinsipper, samt mot EMK art. 8 som gir hver enkelte rett til vern om sitt privatliv.

3.1 Kompetanseoverskridelse

Tromsø kommune har anført at nemnda har overskredet sin kompetanse, og det er vist til vedtakets begrunnelse på side 7.

Etter kommunens syn kan ikke begrunnelsen forstås på annen måte enn at Personvernnemnda mener at kommunen kan unnta opplysningene i referatene fra innsyn etter personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e), men at klager kan ha rett til innsyn etter forvaltningsloven. Personvernnemndas kompetanse i denne saken er begrenset til å overprøve Datatilsynets pålegg gitt i medhold av personopplysningsloven § 46, jf. § 43, hvilket kommunen oppfatter at nemnda i utgangspunktet gjør.

Saken skulle vært avgjort med dette, og Personvernnemnda skulle ha gitt kommunen medhold i at A ikke har rett til innsyn etter personopplysningsloven. Personvernnemda mente imidlertid at referatene er å anse som dokumenter i en forvaltningssak, og at de følgelig er omfattet av innsynsretten etter forvaltningsloven § 18. Nemnda konkluderte med at

«(...) det ikke foreligger grunnlag in casu for å gjøre unntak etter forvaltningsloven § 19 annet ledd b, og at klager således har krav på innsyn med de unntak som måtte følge av en konkret vurdering av forvaltningsloven § 18 første ledd, jf § 18 a), jf c)»

Kommunen anfører videre at Personvernnemnda ikke har begrunnet sin anvendelse av forvaltningsloven utover at det kun vises til at de vurderinger som gjøres etter forvaltningsloven § 18 flg, «uansett vil måtte fremstå som relevante tolkningsmomenter ved forståelsen av rekkevidden av innsynet etter personopplysningsloven».

I realiteten har nemnda ikke tolket personopplysningslovens regler i lys av forvaltningsloven, men gjort en isolert vurdering av rekkevidden av forvaltningslovens regler om innsyn. Kommunen mener det ikke er rettskildemessig dekning for en slik løsning.

Enn videre anfører kommunen at det følger av forvaltningsloven at det er forvaltningsorganet som har saken som har plikt til å vurdere partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Dersom avgjørelsen om innsyn treffes av en kommune, er det Fylkesmannen som er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 21 andre ledd, og ikke Personvernnemnda. Når Personvernnemda gjennom sin klagebehandling i realiteten instruerer kommunen i å innvilge innsyn etter forvaltningsloven, er dette en kompetanseoverskridelse som må føre til at vedtaket er ugyldig.

3.2 Feil faktum og feil rettsanvendelse etter forvaltningsloven

Videre har Personvernnemda lagt til grunn feil faktum for sin avgjørelse. Det heter i vedtakets begrunnelse på s. 7:

«Nemnda legger til grunn at ( ...) disse dokumentene befinner seg i kommunen. Nemda legger videre til grunn at dokumentene er a anse som dokumenter i en forvaltningssak som etter sin karakter kan resultere i et enkeltvedtak.»

På den bakgrunn kommer nemnda fram til den slutning at «[d]okumentene dermed [er] dokumenter som er omfattet av innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 flg.»
 
Det er ikke riktig at dokumentene befinner seg i kommunen. Dokumentene befinner seg fortsatt hos Samspill og Harmoni. Kommunen har aldri hatt referatene tilgjengelig. Dette er også i henhold til avtalen som i sin tid ble gjort mellom kommunen og Samspill og Harmoni. Kommunen har i tråd med Personvernnemndas oppfatning, jf. sak PVN-2015-07, krevd utlevering av referatene. Kravet har ikke blitt etterkommet til tross for at Samspill og Harmoni på tidspunktet da Datatilsynet oversendte saken til nemnda ga uttrykk for at referatene ville bli utlevert til kommunen. Samspill og Harmoni har imidlertid i dag gjort det klart at en utlevering er uaktuelt, under henvisning til at dette vil være i strid med den opprinnelige avtalen med kommunen, og dessuten representerer et brudd på konsulentens taushetsplikt.
Dersom man skal følge Personvernnemndas argumentasjon om at A har rett til innsyn etter forvaltningsloven, fører feil i faktum til at man kommer til et uriktig resultat.

For at forvaltningslovens regler om partsinnsyn i saksdokumenter skal komme til anvendelse, forutsettes det at det eksisterer en forvaltningssak som vedkommende er part i, og at dokumentene inngår i partens sak som en del av avgjørelsesprosessen, jf forvaltningsloven § 18. De aktuelle referatene og dokumentene i saken har aldri vært i kommunens besittelse. De har følgelig aldri vært dokumenter i en forvaltningssak i kommunen og en del av en avgjørelsesprosess, og forutsetningene for partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18 er dermed ikke til stede. Det vises til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2009/1310. Når Personvernnemnda legger til grunn at kommunen er i besittelse av referatene/dokumentene, og på den bakgrunn gir A rett til fullt innsyn, er avgjørelsen basert på feil faktum.

3.3 Andre feil og mangler ved vedtaket

Tromsø kommune mener også det foreligger andre feil og mangler ved nemndas vedtak som medfører ugyldighet:

3.3.1 Personopplysningslovens definisjon av personopplysninger, samt de alminnelige vilkår for behandling av personopplysninger

Nemnda har ikke vurdert om innholdet i referatene, det vil si de ansattes meninger og vurderinger, er personopplysninger om den som har uttalt seg. Datatilsynet har vurdert disse opplysningene som personopplysninger, jf. tilsynets oversendelse til nemnda.

Kommunen er enig med Datatilsynets vurdering. Eventuelle personopplysninger om A som er nedtegnet i referatene er i tillegg personopplysninger om den aktuelle ansatte som har uttalt seg til Samspill og Harmoni.

Innsyn i referatene etter personopplysningsloven forutsetter dermed at de alminnelige vilkår for behandling av personopplysninger er oppfylt. Det vises her til merknaden til personopplysningsloven § 6 i Ot. prp. nr. 92 (1989-1999) der det står:

«Ettersom det å gi innsyn i personopplysninger må anses som en form for behandling slik personopplysningsloven nytter ordet, jf § 2 nr 2, må adgangen til å gi slikt innsyn avgjøres etter de alminnelige vilkårene for behandling av personopplysninger, jf §§ 8 og 9, jf også § 11 om grunnleggende krav til behandlingen av personopplysninger.»
 
Det følger av personopplysningsloven § 8 at personopplysninger ikke kan behandles, herunder gis innsyn i, uten at det foreligger samtykke fra den opplysningene gjelder, det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling, eller det er nødvendig for å oppfylle ett av alternativene a) til f) i lovens § 8. Kommunen mener at ingen av de grunnleggende vilkår er oppfylt i denne saken. De ansatte som har hatt samtaler med Samspill og Harmoni har ikke samtykket i at det gis innsyn.

Kommunen kan heller ikke se at det foreligger et lovkrav som kan danne grunnlag for behandling; i dette tilfellet innsyn. Nødvendighetskriteriet er heller ikke oppfylt, jf. personopplysningsloven § 8 bokstav a) til f).

Det er en alvorlig mangel ved Personvernnemdas vurdering av saken at man ikke på noe tidspunkt har vurdert om de grunnleggende vilkår for behandling av personopplysninger er oppfylt. Dette skulle nemnda ha vurdert uavhengig av om noen av partene hadde påpekt dette.

3.3.2 Mangelfulle vurderinger av unntakshjemlene i § 23 første ledd bokstav f) og d)

Kommunen mener nemnda burde ha foretatt en ny vurdering av om § 23 første ledd bokstav f) kommer til anvendelse. Kommunen er her enig med Datatilsynets vurdering.

Kommunen har ikke tidligere påberopt unntak fra innsynsretten etter § 23 første ledd bokstav d) opplysninger det i medhold av lov gjelder taushetsplikt for. Nemnda burde foretatt en vurdering av om nevnte bestemmelse kan komme til anvendelse, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Etter forvaltningsloven § 13 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet har fått vite om «noens personlige forhold», jf. første ledd nr. 1. Hva som er «noens personlige forhold» må avgjøres ut fra en vurdering av hvilke opplysninger det er naturlig at man vil holde for seg selv. Slik kommunen ser det, er det som de ansatte har fortalt konsulentene i fortrolighet opplysninger det er naturlig at den enkelte vil holde for seg selv. Disse opplysningene er følgelig omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Kommunen har ikke adgang til å utlevere opplysningene i referatene, jf. personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav d), jf. forvaltningsloven § 13.

3.3.3 Vurderingen av betydningen av kildevernet

Kommunen anførte i sin klage at personvernet for de ansatte som i fortrolighet har uttalt seg til Samspill og Harmoni vil bli krenket ved et eventuelt innsyn, og at dette må få betydning for vurderingen av As rett til innsyn. Datatilsynet ga kommunen medhold i at dette argumentet er et rettslig relevant, og at det dermed foreligger kryssende hensyn i denne saken.
Personvernnemnda har i sin begrunnelse ikke foretatt en vurdering av på hvilken måte hensynet til personvern for de ansatte får betydning for spørsmålet om innsyn etter personopplysningsloven, men kun etter forvaltningsloven § § 19 andre ledd. Her kommer nemnda frem til at det ikke er dokumentert at det foreligger tungtveiende kildevernhensyn i denne saken.

Kommunen forstår ikke nemndas argumentasjon. Det har aldri eksistert et arbeidsforhold mellom kildene og A, men et kollegium. Arbeidsforholdet var mellom kommunen og A, og det opphørte som følge av oppsigelse. En utlevering av fortrolig informasjon vil få alvorlige konsekvenser. Det vil krenke personvernet til de ansatte. Det vil også bli svært vanskelig å gjennomføre slike arbeidsmiljøundersøkelser i fremtiden.

3.3.4 Feil ved vurderingen av omfanget av innsynsretten etter personopplysningsloven

Personvernnemnda har kommet til at A skal gis «fullt innsyn» i dokumentene. Dette bygger på feil rettsanvendelse etter personopplysningsloven. Kommunen viser til Datatilsynets brev av 7.9.2016 til Personvernnemnda der rettstilstanden hva gjelder omfanget av innsynsretten oppsummeres på side 6-7. Forutsatt at vilkårene for innsyn er oppfylt, og det ikke kan gjøres unntak etter personopplysningslovens regler, mener kommunen at et innsyn skal gjennomføres i tråd med det som følger av Datatilsynets brev.

3.4 Begjæring om omgjøring, varsel om søksmål og utsatt iverksettelse

Oppsummeringsvis påpeker kommunen at Personvernnemndas vedtak er beheftet med flere feil og mangler. Kompetanseoverskridelsen er alene tilstrekkelig til at vedtaket må kjennes ugyldig, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 41.

Vilkåret i forvaltningsloven § 35 første ledd alternativ c) er oppfylt og Personvernnemnda kan omgjøre sitt vedtak. Kommunen begjærer det ugyldige vedtaket omgjort slik at kommunen gis medhold i at A ikke har rett til innsyn etter personopplysningslovens regler.

Tromsø kommune har begjærtutsatt iverksettelse av Personvernnemndas vedtak, jf. forvaltningsloven § 42, til det foreligger et omgjøringsvedtak til fordel for kommunen eller en rettskraftig dom i saken.

Kommunen har varslet at den vil reise søksmål mot Personvernnemnda med krav om at vedtaket kjennes ugyldig dersom omgjøringsbegjæringen ikke tas til følge.

4 As anførsler

A har anført at det ikke foreligger nye opplysninger eller andre relevante forhold knyttet til vedtaket som gir grunnlag for omgjøring i medhold av forvaltningsloven § 35. Under enhver omstendighet foreligger det ingen saksbehandlingsfeil som har virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Det foreligger heller ikke rettslig grunnlag for utsatt iverksetting av vedtaket i medhold av forvaltningsloven § 42.

Tromsø kommune har anført at vedtaket må omgjøres grunnet ugyldighet, jf forvaltningsloven § 41. Det følger av forarbeidene at formålet med bestemmelsen var å la det fremgå direkte av loven at ikke enhver saksbehandlingsfeil fører til at vedtaket er ugyldig. Dette innebærer at bagatellmessige saksbehandlingsfeil uten betydning for vedtakets innhold ikke fører til ugyldighet. A er ikke enig i at begrunnelsen er mangelfull. Begrunnelsen er fyllestgjørende. Dessuten vil mangelfull begrunnelse sjelden være grunnlag for omgjøring. Etter juridisk teori er det større grunn til å tro at manglende undersøkelser av saken fra forvaltningens side kan ha virket inn på et vedtak, enn manglende skriftlig begrunnelse. I denne saken er undersøkelsesplikten meget godt ivaretatt.

Tromsø kommune har ikke dokumentert nye opplysninger i saken. For det tilfellet at Tromsø kommune har anført relevante feil, er det en klar sannsynlighetsovervekt for at den eventuelle feilen ikke har hatt betydning, jf. «ikke kan ha virket» på vedtakets innhold.

A anfører også at vedtaket ikke kan anses inngripende for Tromsø kommune. Kommunen har ikke noe legitimt behov for å bruke samfunnets ressurser i et forsøk på å forhindre iverksetting av vedtaket, et vedtak som gjelder en tidligere ansatts rett til å få innsyn i hva andre medarbeidere har uttalt. Kontradiksjonen er godt ivaretatt gjennom behandling av saken i Datatilsynet og nemnda. Alle relevante faktiske forhold er grundig undersøkt og drøftet. Det foreligger heller ikke kompetanseoverskridelser slik Tromsø kommune har anført.

Det er ikke grunnlag for å gi vedtaket utsatt iverksettelse. Det foreligger ingen opplysninger i klagen som tilsier at kommunen skal få medhold i kravet om utsatt iverksetting.

Tromsø kommune er den sterke part i saken. Ved vurderingen av hva som er rimelig og forsvarlig må det ses hen til hvilke skader eller tap som vil kunne oppstå dersom vedtaket iverksettes før klagen eller søksmålet er avgjort. Tromsø kommune har ikke dokumentert legitime skade eller tap som følge av at vedtaket iverksettes.

A finner det oppsiktsvekkende at Tromsø kommune gjentar argumentasjonen om at utlevering av de relevante dokumenter i saken vil krenke personvernet til de ansatte som har blitt intervjuet. Det er tvert imot As grunnleggende rettigheter i forbindelse med en granskning som i denne saken er krenket. Samspill og Harmoni har gjennomført en granskning, og ikke en arbeidsmiljøundersøkelse. Dette fremgår av mandatet. Påstanden om at utlevering av dokumentene vil innebære at det nærmest vil være umulig å gjennomføre arbeidsmiljøundersøkelser i framtiden faller derfor på sin egen urimelighet. En eventuell arbeidsmiljøundersøkelse utført av Samspill og Harmoni har ingen ting med denne saken å gjøre.

Eventuelle skader eller ulemper må veies opp mot de interesser A har i at vedtaket iverksettes. A er blitt syk av denne saken og er 100 % arbeidsufør. Det er snart tre år siden rapporten ble overlevert Tromsø kommune. En fortsatt trenering av innsynskravet kan ikke aksepteres. Det bemerkes at ved vurderingen av de skader eller tap som kan oppstå, skal forvaltningen også kunne legge vekt på hvor sannsynlig det er at klagen eller søksmålet vil føre til endringer i det vedtak det er aktuelt å gi oppsettende virkning. Nemnda har to ganger fattet vedtak om rett til innsyn. Det fremstår klart at verken klagen eller søksmålet vil føre frem.

5 Datatilsynets vurdering

Datatilsynet anførte i sin oversendelse av sak PVN-2016-15 at tilsynets vedtak baserte seg på PVN-2015-07, der nemndas flertall ikke kunne se at det gjorde seg gjeldende åpenbare og grunnleggende interesser som kunne gi grunnlag for å begrense innsyn, jf § 23 første ledd bokstav f. Datatilsynets primære standpunkt var at det forelå slike interesser som kunne begrunne unntak.

Ved oppfølgingen av saken anså tilsynet seg forpliktet til å følge nemndas avgjørelse så langt mulig. Etter tilsynets mening burde nemnda den gangen vurdere hele sakskomplekset på nytt, herunder spørsmålet om Tromsø kommune har grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn. Tilsynet mente, i likhet med Tromsø kommune, at det forelå kryssende hensyn av en slik karakter at det kunne være legitimt for kommunen å begrense innsynsretten etter personopplysningsloven.

6 Personvernnemndas merknader

6.1 Innledning og rettslig utgangspunkt

Nemnda har kommet til at begjæringen om omgjøring av vedtak i nemndas sak PVN 2016-15 må tas til følge da nemnda har overskredet sin kompetanse. Av denne grunn har nemnda kommet til at det må fattes nytt vedtak der A ikke gis rett til innsyn.

Det rettslige grunnlaget for omgjøring av et vedtak er forvaltningsloven § 35 bokstav c) som lyder slik:

Et forvaltningsorgan kan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom
c) vedtaket må anses ugyldig.

6.2 Nemndas vurdering

Nemnda vil først vurdere kommunens anførsel om at den har overskredet sin kompetanse.

Nemnda er av den oppfatning at A med hjemmel i personopplysningsloven § 18 i utgangspunktet har rett til å få innsyn i hvilke personopplysninger som blir behandlet om henne (andre ledd bokstav a), og fra hvem disse personopplysningene er innhentet (første ledd bokstav e). Videre følger det av legaldefinisjonen i personopplysningsloven § 2 nr. 1 at personopplysninger omfatter både «opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson».

As rett til innsyn etter § 18 begrenses av bestemmelsene i personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e. A har mottatt rapporten som Samspill og Harmoni utarbeidet etter å ha gjennomført intervjuene. Samtalereferat og annet underlagsmateriale er ikke utlevert til andre. I vedtak fattet 30. desember 2016 la nemnda til grunn at bestemmelsen får «direkte anvendelse», og at det etter personopplysningsloven «da ikke er nærmere behov for å ta stilling til hvilke deler av opplysningene innsyn skulle blitt gitt til». I utgangspunktet har da A fått innsyn i overensstemmelse med personopplysningslovens regler.

Slik nemnda ser det, blir det springende punkt i saken hvorvidt personopplysningsloven § 23 første ledd bokstav e må suppleres med innsynsreglene i forvaltningsloven.

Nemnda har et annet syn enn det flertallet i nemnda hadde i vedtak fattet 30. desember 2016.

Nemnda er enig i det rettslige utgangspunktet som ble tatt i vedtak fattet 30. desember 2016:

Personopplysningsloven § 6 første ledd slår fast at den innsynsrett som følger av blant annet forvaltningsloven, ikke begrenses av reguleringen i personopplysningsloven, og da in casu av personopplysningsloven § 18 flg. Det legges således generelt til grunn at innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 vil kunne gi innsyn i de situasjoner der personopplysningsloven § 18 flg eventuelt ikke vil kunne gi det. Nemnda vil videre peke på at de vurderinger som gjøres etter forvaltningsloven § 18 flg, uansett vil måtte fremstå som relevante tolkningsmomenter ved forståelsen av rekkevidden av innsynet etter personopplysningsloven, også impliserende en konkret vurdering av unntaksreglene i personopplysningsloven.

Personopplysningsloven § 6 første ledd begrenser ikke innsynsretten etter andre lover. Innsynsretten etter andre lover kan med andre ord gå lenger enn det som følger av personopplysningsloven, og man kan ikke bruke innsynsretten etter personopplysningsloven som argument for å innskrenke innsynsretten som følger av andre lover. Det fremgår av Ot.prp. nr. 92 (1998-99) at bakgrunnen for at denne bestemmelsen ble tatt inn i loven, var en bekymring som kom til uttrykk blant høringsinstansene om at reglene om innsyn i personopplysningsloven kunne føre til mindre åpenhet. Personopplysningsloven § 6 første ledd kan derfor ikke leses som et uttrykk fra lovgiver om at omfanget av innsynsretten etter ulike lover skulle harmoniseres. Dette illustreres også av § 6 andre ledd om at den behandlingsansvarlige har plikt til å rettlede den som ber om innsyn dersom andre lover gir tilgang på flere opplysninger enn det som følger av personopplysningsloven.

Det følger av personopplysningsloven § 42 fjerde ledd hvilke avgjørelser fra Datatilsynet som kan påklages til nemnda. I denne saken er Datatilsynets vedtak forankret i § 46 siste ledd:

Datatilsynet kan gi pålegg om at behandling av personopplysninger i strid med bestemmelser i eller i medhold av denne loven skal opphøre, […]

Datatilsynets kompetanse er her helt konkret angitt.

Det følger av forvaltningsloven § 21 andre ledd at det er fylkesmannen som er klageinstans for avslag på krav om innsyn etter reglene i forvaltningsloven. Det er således lagt opp til et tosporet klagesystem. Det er slik nemnda ser det på det rene at personopplysningsloven § 6 første ledd ikke åpner for at nemnda, med utgangspunkt i denne bestemmelsen, på generelt grunnlag kan vurdere spørsmål om innsyn på grunnlag av andre lover enn personopplysningsloven. 

Slik nemnda ser det, har flertallet i nemnda i vedtak fattet 30. desember 2016 gått for langt i å bruke forvaltningsloven § 18 flg. som direkte anvendelig i saken, i motsetning til å bruke bestemmelsen som et moment ved tolkingen av personopplysningsloven. I personopplysningsloven er det ikke støtte i ordlyden for at det kan gis innsyn i opplysninger som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen. Slik nemnda ser det bygger nemnda i realiteten avgjørelsen om innsyn alene på forvaltningsloven § 18 c. Som påpekt ovenfor har verken Datatilsynet eller Personvernnemnda kompetanse til dette etter personopplysningsloven § 46 siste ledd.

Nemnda er på denne bakgrunn kommet til at vedtak fattet 30. desember 2016 er ugyldig på grunn av manglende kompetanse, og at A ikke med hjemmel i personopplysningsloven har rett til innsyn i samtalereferat eller underlagsmateriale.

Nemnda opphever vedtak fattet 30. desember 2016 som følge av nemndas kompetanseoverskridelse. Da er det ikke nødvendig å vurdere de øvrige grunnlagene som er påberopt. Nemnda konkluderer med at det har skjedd feil som tilsier at vedtaket må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35. Omgjøringsbegjæringen tas således til følge.

Da nemnda ikke kan se at personopplysningsloven gir hjemmel for innsyn i de opplysningene A har bedt om innsyn i, fatter nemnda nytt realitetsvedtak om at A ikke gis rett til innsyn.

Nemnda skal bemerke at personopplysningsloven ikke er korrekt rettslig grunnlag dersom man skal kreve dokumentinnsyn. Det er forvaltningsloven som gir rett til dokumentinnsyn. Etter personopplysningsloven kan man bare få informasjon om hvilke opplysninger som er registrert om en selv, og det er ikke det samme som at man får innsyn i selve dokumentet. Dokumentinnsyn etter forvaltningsloven gis av kommunen i første instans. Klageinstans er som nevnt fylkesmannen. Nemnda er av den oppfatning at Tromsø kommune kunne og burde gitt A bedre veiledning i denne saken. Veiledningsplikten er neppe oppfylt her. Nemnda tar ikke stilling til om A har rett til innsyn etter forvaltningslovens regler.

7 Vedtak

Personvernnemndas vedtak i sak PVN-2016-15 omgjøres. A gis ikke rett til innsyn.

 

Oslo, 23. april 2017

Mats Wilhelm Ruland
Leder