Datatilsynets referanse: 15/01350-3/MLS

PVN-2016-03 Klage over avvisning i sak vedrørende kameraovervåkning

Klage over Datatilsynets avvisning av sak

Personvernnemndas avgjørelse av 10. oktober 2016 (Eva I E Jarbekk, Ørnulf Rasmussen, Nina Melsom, Marta Ebbing, Ann R Sætnan, Gisle Hannemyr)

1 Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage over avvisning av en sak vedrørende kameraovervåking.

2 Saksgang

Datatilsynet mottok en klage fra Advokatfirma Stiegler ANS datert 14. oktober 2015 på vegne av to klienter (heretter klager). Klagen ble sendt direkte til Personvernnemnda, som videresendte klagen til Datatilsynet.
     Klagen gjelder tilsynets beslutning om ikke å realitetsbehandle klagers sak grunnet ressurshensyn. Saken gjelder påstått kameraovervåking av klagers eiendom foretatt av naboen.
     Klager påklagde beslutningen om ikke å realitetsbehandle saken. Tilsynet mente det ikke var klageadgang, og avsluttet saken på nytt. Klager ba tilsynet om å fatte et avvisningsvedtak, noe tilsynet formelt sett ikke gjorde.
     Datatilsynet opplyser i oversendelsesbrevet til nemnda at det i ettertid ser at det skulle fattet et formelt avvisningsvedtak, jf forvaltningsloven § 33, 2. ledd. Avslutningsbrevet som ble sendt fra tilsynet til klager den l. oktober 2015 mener tilsynet uansett må anses som et avvisningsvedtak, som nå er påklaget. Tilsynet finner ikke grunn til å omgjøre dette vedtaket.
     Datatilsynet ber Personvernnemnda om å behandle saken som en klage på et avvisningsvedtak. Videre ber tilsynet om, dersom avvisningen oppheves, at nemnda vurderer hvorvidt tilsynet har behandlet saken forsvarlig ved å ikke prioritere realitetsbehandling. Tilsynet ber i så fall om at nemnda gjør dette uten å sende saken tilbake. Dette begrunnes med hensynet til effektiv saksbehandling.
     Saken ble oversendt Personvernnemnda 18. mars 2016, som mottok saken 30. mars 2016. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 31. mars 2016, med frist til uttalelse innen 18. april 2016. Klager ba om utsatt svarfrist, som ble imøtekommet. Klagers kommentarer ble sendt i brev av 3. mai 2016.

3 Faktum

Saken gjelder klage over avvisning av en sak om kameraovervåking. Spørsmålet er om saken skal realitetsbehandles.
     Tilsynet avviste saken 17. oktober 2014 på bakgrunn av Personvernnemndas avgjørelse i sak PVN-2013-25, men omgjorde avvisningen 20. januar 2015. Tilsynet sendte samtidig et veiledende brev til den innklagede naboen.
     Den 10. februar 2015 mottok tilsynet brev fra klager om at veiledningen var uten effekt. Klager krevde derfor at man fulgte opp saken ved å pålegge fjerning av kameraene, ilegge overtredelsesgebyr overfor naboen, samt vurdere om vilkårene for straff var oppfylt.
     Den 16. april henvendte tilsynet seg til klager og forklarte hvorfor man ikke kunne prioritere å realitetsbehandle saken. Saken ble deretter avsluttet.
     Den 3. juni 2015 henvendte klager seg på nytt med ytterligere krav om å følge opp saken. Klager ba tilsynet om å avvise saken dersom man valgte å ikke forfølge den.
     Den 25. august 2015 gjentok tilsynet at det ikke ville prioritere saken grunnet ressurshensyn, men fattet ikke avvisningsvedtak.
     Klager ba tilsynet den 2. september 2015 igjen om å avvise saken. Tilsynet sendte den l. oktober 2015 et avslutningsbrev der det forklarte nærmere hvorfor beslutningen ikke kunne påklages, deriblant at tilsynet mener beslutningen ikke er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jf forvaltningsloven § 2. Tilsynet uttaler i ettertid at det ser at dette brevet reelt sett var et avvisningsvedtak og at man derfor skulle gitt klageadgang.

4 Klagers anførsler

Klager krever at Datatilsynet realitetsbehandler saken ved å fatte pålegg om fjerning av kameraene, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og vurdering av straff.   
     Klager synes kameraovervåkingen er en sterk krenkelse av personvernet da kameraovervåkingen er rettet mot privatboligen. Ifølge klager er kameraet blant annet rettet inn mot kjøkkenet, som er et av de mest brukte oppholdsrommene.
     Klager mener Datatilsynet er det mest nærliggende organ til å gripe inn i saken. Klager mener tilsynet fraskriver seg ansvar ved å henvise til politiet og domstolene. Videre mener klager at saken har prinsipiell interesse fordi Datatilsynet ved sin praktisering av regelverket setter standarden for hva som kan aksepteres.
     Klager er ikke enig i Datatilsynets vurdering om at bildene ikke gir en klar beskrivelse av faktum. Dummykameraer er også omfattet av kameraovervåkningsbestemmelsene, og det er derfor uten betydning hva slags utsnitt kameraene har, eller om de eventuelt er avslått. Klager mener det er utvilsomt at kameraene er ulovlig satt opp, og at det ikke er ressurskrevende å følge opp saken. Skjønnsutøvelsen i saken er derfor ikke forsvarlig eller i tråd med god forvaltningsskikk.
     Klager har anført at Datatilsynet må fatte avvisningsvedtak dersom saken ikke følges opp.
     Når det gjelder Datatilsynets oversendelsesbrev, kommenterer klager at de ikke var klar over at Datatilsynet har hatt korrespondanse med naboen. Uttalelsene er alvorlig og sjokkerende lesning for klager og inneholder løgn både i faktum og påstander. Faktum og påstandene kjenner klager seg overhodet ikke igjen i, og kan ikke akseptere at disse blir stående uten imøtegåelse. Dette er i strid med kontradiksjonsprinsippet. Klager anfører at det er en saksbehandlingsfeil at de som klagere ikke er blitt informert om skrivene og korrespondansen med naboene, og at Datatilsynet har fattet sin avgjørelse på feil faktum og på et mangelfullt grunnlag, jf forvaltningsloven §§ 17 og 18.
     Klager anfører at det forhold at Datatilsynet ikke griper inn i saken, og tillater det som klager fremholder er ulovlig kameraovervåkning, er definitivt bestemmende for klagers «rettigheter og plikter». Datatilsynet legger til rette for at den ulovlige kameraovervåkningen kan fortsette.

5 Datatilsynets vurdering

5.1 Avvisningsvedtak

Tilsynet er enig med klager at man skulle ha fattet et formelt avvisningsvedtak med selvstendig klageadgang, jf forvaltningsloven § 28 første ledd, jf § 2 tredje ledd. Tilsynet begrunner dette med at det reelt sett avviste klager den l. oktober 2015. Dette gjorde tilsynet ved å avvise klageadgang på beslutningen om å ikke realitetsbehandle saken. Selv om tilsynet ikke formelt sett omtalte vedtaket som en avvisning, må det avgjørende være hvordan saken i realiteten ble behandlet.
     Tilsynet mener derfor at Personvernnemnda bør behandle saken som en klage over avvisning fordi det verken er klageadgang etter personopplysningslovens bestemmelser eller forvaltningslovens bestemmelser.

5.2 Personopplysningslovens bestemmelser gir ikke klagerett – saken bør derfor avvises

Tilsynet viser til sak 14/00518 hvor tilsynet har redegjort nærmere for dette standpunktet:

I personopplysningsloven § 42 fjerde ledd er det angitt hvilke avgjørelser det foreligger klagerett på. Bestemmelsen (den her relevante del) lyder:

«Avgjørelser som Datatilsynet fatter i medhold av § 9, § 12, § 27, § 28, § 30, § 33, §
34, § 35, § 44, § 46, og § 47 kan påklages til Personvernnemnda».

I personopplysningsloven § 43 er Personvernnemndas oppgaver angitt nærmere. Det følger av bestemmelsen at «Personvernnemnda avgjør klager over Datatilsynets avgjørelser, jf § 42 fjerde ledd».

De nevnte bestemmelsene regulerer etter sin ordlyd to forhold - nemlig hva det kan klages på og Personvernnemndas kompetanse som klageorgan. Disse henger naturlig nok sammen. Foreligger det ikke en avgjørelse i saken som er gjenstand for klagerett, faller det utenfor Personvernnemndas oppgave å ta saken til behandling.»

Lovens forhistorie kaster lys over betydningen av disse lovbestemmelsene.

I utkastet til personopplysningsloven (NOU 1997:19) ble det ikke foreslått noen egne regler for hva som kunne påklages. Istedenfor la lovforslaget opp til at man kun skulle følge forvaltningslovens bestemmelser om klage.

Departementet fant det imidlertid nødvendig med en mer presis regulering av hvilke avgjørelser som skal kunne klages inn for Personvernnemnda, jf Ot. prp. nr. 92 (1998-99) side 132. Bakgrunnen for dette var at dette var at man ønsket å unngå uklarhet om Datatilsynets avgjørelse er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, hvilket gjerne er en betingelse for at det foreligger klagerett...»

En beslutning om ikke å prioritere en sak for saksbehandling er ikke omfattet av personopplysningslovens §§ 42 fjerde ledd eller § 43. Det fremstår derfor som klart at beslutningen om ikke å behandle saken ikke er gjenstand for klageadgang etter denne bestemmelsen. Etter tilsynets oppfatning er det derfor en riktig avgjørelse å opprettholde avvisningsvedtaket.

5.3 Ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven – saken bør derfor avvises

Det neste spørsmålet er om forvaltningsloven gir klagerett.
     Klagen gjelder det forhold at tilsynet ikke grep inn på den måten klager ønsket, og at tilsynet ikke realitetsbehandlet saken. En slikt ikke-inngrep er som hovedregel ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven da beslutningen ikke er bestemmende for klagers rettigheter eller plikter. Beslutningen endrer heller ikke rettsstillingen til klager. Foreligger det ikke et enkeltvedtak, er det som hovedregel heller ikke klageadgang.
     Dette standpunktet støttes av Høyesteretts avgjørelse i Rt 2011 side 1433. Sakens gjaldt et pålegg fra NAV som ble gitt overfor en legevirksomhet. En av pasientene påklagde pålegget, men NAV avviste pasienten. NAV begrunnet dette med at pålegget ikke var bestemmende for pasientens rettigheter og at pasienten ikke var part. Pasienten gikk til søksmål og krevde avvisningen opphevet. Høyesterett kom til at pålegget i den bestemte saken ikke var bestemmende for pasientens rettigheter, jf forvaltningsloven § 2. Høyesterett mente derfor at pasienten ikke hadde klageadgang. Høyesterett begrunner blant annet avgjørelsen i avsnitt 52:

De avgjørelsene som offentlig administrasjon treffer, spenner over et meget vidt register. Hensynet til forutberegnelighet og praktikabilitet tilsier derfor at man tilstreber å dele de forskjellige avgjørelsene i grupper som relativt enkelt lar seg holde fra hverandre, fremfor å vurdere fra sak til sak om forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak kommer til anvendelse. Etter min mening taler derfor også rettstekniske hensyn for ikke å betrakte utleveringspålegget som et enkeltvedtak, jf Ot.prp.nr.27 (1969-1969) side 10.

Som allerede argumentert for i sak 14/00518 tyder avgjørelsen på at begrepet vedtak ikke bør tolkes for vidt. Selv om avgjørelsen ikke er direkte sammenlignbar med nærværende sak, er hensynene bak avgjørelsen de samme, nemlig at en for vid tolkning gir uoversiktlige og uforutberegnelige situasjoner fra sak til sak. Dette kan føre til at klageretten i for stor grad beror på den enkelte saksbehandleres tolkning, i motsetning til klare retningslinjer for når det foreligger klageadgang.
     Standpunktet støttes også av forarbeidene til lovrevisjonen av konkurranseloven (Prp 75 L (2012-2013). I revisjonen ble den særskilte klageadgangen etter lovens tidligere § 12 tredje ledd opphevet. Bestemmelsen ga en særskilt klagerett dersom Konkurransetilsynet nedprioriterte en sak.
     Forarbeidene uttaler at «I konkurranseloven 2004 ble det særlig av hensyn til tredjemenn, men også for å gi departementet kontroll med tilsynets prioriteringer, i § 12 tredje ledd innført en særskilt adgang til å klage over slike avgjørelser. Dette er som regel ikke et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand som er underlagt klagerett elter forvaltningsloven § 28».
     Dette tyder på at et tilsyn som hovedregel kan avslå å følge opp henvendelser grunnet prioriteringshensyn uten at det utløser klageadgang. Dette gjelder med mindre det gitt særskilt klageadgang på slike avgjørelser, slik som det gjorde i den nå opphevede bestemmelsen i konkurranseloven. Som nevnt ovenfor foreligger det ikke en slik særskilt klageadgang i personopplysningsloven.
     På denne bakgrunn er tilsynets vurdering at beslutningen om ikke å realitetsbehandle saken ikke er enkeltvedtak. Beslutningen kan derfor ikke påklages etter forvaltningslovens bestemmelser, og er følgelig ikke gjenstand for overprøving. Tilsynet mener derfor avvisning av saken er den korrekte fremgangsmåten etter forvaltningsloven.

5.4 Datatilsynets retningslinjer for prioritering av saker

Dersom Personvernnemnda likevel opphever avvisningen, bes nemnda vurdere hvorvidt Datatilsynet har utøvd forsvarlig saksbehandling ved kun å gi veiledning fremfor realitetsbehandling.
     Datatilsynet er av den prinsipielle oppfatning at klager ikke har rettskrav på å få behandlet saken på den måten klager mener er passende. Det er en del av det frie forvaltningsskjønn å vurdere hvilke virkemidler som skal tas i bruk i hver enkelt sak, herunder hva som må regnes som forholdsmessig.
     Antallet saker som kommer inn til Datatilsynet er større enn den kapasiteten det har til å behandle alle saker i sin fulle bredde. Tilsynet er derfor nødt til å prioritere hva man skal bruke tiden på for å sikre at arbeidet gir et så godt resultat for personvernet som mulig. Datatilsynet har derfor retningslinjer for når det skal prioritere å ta en sak til behandling. Kriteriene er:

  • Klagen indikerer at det foreligger en systemfeil hos den innklagede virksomheten. Eksempler på hva man ser etter:
    • om vi har mottatt flere klager mot samme virksomhet
    • om vi har fått flere klager på samme problemstilling hos ulike virksomheter
    • om klagens innhold indikerer systemsvikt
    • om innklagede har svart klager på en slik måte som indikerer systemsvikt
  • Hvorvidt det er snakk om et område med ny regulering
  • Dersom det er en personvernkrenkelse av stor velferdsmessig betydning for den enkelte
  • Om saken er på et område som er prioritert enten opp eller ned på virksomhetsplanen

Listen er ikke uttømmende, men gir indikasjoner på hva tilsynet legger vekt på når det vurderer hvilke saker det skal bruke ressurser på.
     Denne saken synes å ha utgangspunkt i en nabokonflikt som har pågått over lengre tid. Konflikten synes å ha oppstått fordi klager påklagde et vedtak som gjaldt utbygging på nabotomten. Klager hevder å ha anmeldt naboen for falsk anmeldelse, drapstrusler og ulovlig overvåking. Anmeldelsene er henlagt av politiet. Innklagede nabo hevder på sin side at klager ved flere anledninger har tatt seg inn på eiendommen og skremt barna hans og at han derfor overvåker egen tomt. Innklagede påstår at kameraene kun fanger opp egen tomt.
     Saken illustrerer hvorfor tilsynet normalt ikke kan prioritere denne type saker. Slike saker står gjerne ord mot ord. Dette betyr at saken er vanskelig å opplyse godt nok til å fatte vedtak. Tilsynet kan heller ikke se at bildene alene gir et klart svar på om overvåkingen er ulovlig. Det er vanskelig å fastslå at det faktisk er kameraer ut fra bildene som er lagt ved. Dersom det faktisk er kameraer er det uansett vanskelig å fastslå sikkert at kameraet fanger opp klagers tomt, om kameraene er slått på eller hva slags bildeutsnitt kameraet har.
     For å opplyse saken i tråd med forvaltningslovens bestemmelser er det etter tilsynets vurdering nødvendig å gjennomføre en stedlig kontroll. Dette er imidlertid et svært ressurskrevende tiltak, som tilsynet kun gjennomfører hos virksomheter det antar det er en særskilt risiko forbundet ved behandlingen av personopplysninger. Videre mottar tilsynet svært mange klager av samme type og kan ikke se at det er særlig omstendigheter i akkurat denne saken som gjør at tilsynet kan prioritere hverken stedlig eller skriftlig kontroll. Saken behandles derfor likt som lignende saker.
     En annen grunn til at tilsynet som hovedregel ikke prioriterer denne type saker er at personvernhensynene ikke gjør seg like sterkt gjeldende i forholdet mellom privatpersoner, som i forholdet mellom privatpersoner og offentlige myndigheter eller store virksomheter.
     Tilsynet kan heller ikke se at saken har prinsipielle sider, eller gjelder nye regler.
Videre er sakens tema godt beskrevet på Datatilsynets nettsider slik at brukerne får god veiledning på området. Tilsynet har også sendt et veiledende brev til innklagede, og har derfor oppfylt veiledningsplikten etter forvaltningsloven.
     Tilsynet legger også vekt på at det er andre måter å gå frem på for forsøke å løse slike saker. Det er blant annet mulig å kontakte konfliktrådet, eller å anmelde saken til politiet. Det er også mulig å angripe kameraovervåkingen sivilprosessuelt gjennom nabolovens § 2 eller personopplysningslovens bestemmelser om kameraovervåking.
     Tilsynets vurdering er derfor at beslutningen om ikke å prioritere saken for behandling var forsvarlig og i samsvar med god forvaltningsskikk.

6 Personvernnemndas syn

Personvernnemnda forstår saken som en klage over Datatilsynets beslutning om avvisning slik at de underliggende fakta i saken ikke er gjort til gjenstand for prøving. Avvisnings-beslutningen er fattet fordi Datatilsynet mener det ikke er adgang til å påklage tilsynets beslutning om ikke å realitetsbehandle saken.
     Datatilsynet har besluttet å bortprioritere saken. Personvernnemnda er av den oppfatning at tilsynet ikke kan bortprioritere uten klageadgang. Datatilsynet skriver at beslutningen om ikke å realitetsbehandle saken ikke er enkeltvedtak. Nemnda mener at en bortprioritering er en avvisning. Forvaltningsloven slår eksplisitt fast at avvisning er et enkeltvedtak, jf § 2 tredje ledd:

Som enkeltvedtak reknes også avgjørelser som gjelder avvising av en sak.

Avvisning etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd vil si at vedkommende forvaltningsorgan beslutter å ikke treffe realitetsavgjørelse i en sak som formelt er innbrakt for organet. Tilsvarende hos Bernt og Rasmussen, «Frihagens Forvaltningsrett» Bind I (2010) avsnitt 9.2.1.3:

Dette betyr at hvis underinstansen avviser å realitetsbehandle en sak, kan denne beslutningen påklages på vanlig måte.

Videre heter det i pkt 5.4.2:

En slik avvisningsavgjørelse har etter sitt innhold ingen andre rettsvirkninger enn at den avskjærer parten fra å få et enkeltvedtak, men de faktiske virkningene vil langt på vei kunne bli de samme som ved et formelt avslag på en søknad. Det er da verken rimelig eller hensiktsmessig at parten skal være nødt til å gå til domstolene eller Sivilombudsmannen for å få prøvd om hun eller han har rett til å få søknaden vurdert.

Enkeltvedtak er påklagbare, jf forvaltningsloven § 28.

Datatilsynet har videre anført at den klagerett som følger av personopplysningsloven § 42 fjerde ledd er uttømmende og at det derfor ikke er klagerett verken etter personopplysnings-loven eller forvaltningsloven ved avvisningsvedtak. Personvernnemnda ser det ikke slik. Tilsvarende, Dag Wiese Schartum, i Rettsdata Norsk Lovkommentar til § 42:

Denne bestemmelsen gir klagerett ut over det som utvilsomt følger av fvl. § 28. Klagerett er normalt betinget av at det foreligger et «enkeltvedtak» (jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b). Det kan f.eks. hevdes at avgjørelser i henhold til popplyl. § 33 annet og tredje ledd er prosessledende og derfor ikke er gjenstand for selvstendig klage. Fastsettelsen av klagerett i popplyl. § 42 fjerde ledd gjør at det i forhold til de paragrafer som er nevnt i bestemmelsen, er unødvendig å ta stilling til om det foreligger et enkeltvedtak eller ikke.

Nemnda er enig med Schartum i at det er selvstendig klagerett etter både forvaltningsloven og personopplysningsloven, og at disse lovbestemmelsene utfyller hverandre. Etter nemndas syn er det ikke adgang til å bortprioritere saker. Personvernnemnda mener denne saken skal realitetsbehandles.
     Personvernnemnda gir klager medhold.
Datatilsynet har anført i oversendelsesbrevet:

Dersom avvisningen oppheves ber vi subsidiært nemnda vurdere hvorvidt Datatilsynet har behandlet saken forsvarlig ved å ikke prioritere realitetsbehandling. Vi ber i så fall om at nemnda gjør dette uten å sende saken tilbake til oss. Dette av hensyn til effektiv saksbehandling.

Nemnda forstår dette slik at tilsynet ønsker at nemnda ikke sender saken tilbake. Nemnda finner at saken bør gis mulighet til en toinstansbehandling og etterkommer ikke anmodningen.

7 Vedtak

Klager gis medhold og saken sendes tilbake til Datatilsynet for realitetsbehandling.

 

 

Oslo, 10. oktober 2016

Eva I E Jarbekk
Leder