Datatilsynets referanse: 14/00962-13/MLS

PVN-2015-09 Dekning av sakskostnader

Klage over avslag på krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Personvernnemndas avgjørelse av 17. desember 2015 (Eva I E Jarbekk, Arve Føyen, Ørnulf Rasmussen, Nina Melsom, Marta Ebbing, Ann R Sætnan, Gisle Hannemyr)

1 Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage over avslag på krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

2 Saksgang og faktum

Den 21. august 2014 henvendte klager seg til Datatilsynet. Henvendelsen gjaldt to kameraer som var plassert på klagers nabotomt, og som var rettet mot klagers eiendom. Klager ba Datatilsynet gripe inn for å få fjernet kameraene.
     Datatilsynet avviste klagen i brev av 17.oktober 2014 med begrunnelse at personopplysningsloven ikke gjelder dersom kameraovervåkingen skjer for «rent personlige eller andre private formål», jf personopplysningsloven § 3. Begrunnelsen var i tråd med Personvernnemndas uttalelse i sak PVN-2013-25. I saken uttalte nemnda at det er kameraovervåkingens formål som er avgjørende, og ikke hva den omfatter av privat eller offentlig grunn. Fordi den innklagede hadde satt opp kameraet i egenskap av å være privatperson, anså tilsynet at formålet var privat, og at forholdet derfor falt utenfor personopplysningslovens virkeområde. Datatilsynets avvisningsvedtak ble påklaget i brev av 4. november 2014.
     I ettertid av Personvernnemndas avgjørelse, Datatilsynets avvisningsvedtak og klagen på avvisningsvedtaket, kom EU-domstolen i sak C-212/13 (dom avsagt 11. desember 2014) med en uttalelse som omhandler begrepet «purely personal or household activity» i personverndirektivets art 3. Bestemmelsen tilsvarer personopplysningslovens § 3 om unntak for behandling av personopplysninger for private formål.
     Uttalelsen gikk ut på at kameraovervåking som fanger opp områder utenfor den private sfære normalt ikke kan anses «privat». På bakgrunn av EU-domstolens avgjørelse endret Datatilsynet beslutningen om å avvise saken. Av prioriteringshensyn fant Datatilsynet likevel ikke grunn til å undersøke saken nærmere, men sendte i stedet en veiledende uttalelse til klagers nabo i brev av 20. januar 2015.
     Klager sendte krav om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 i brev av 22. januar 2015. Da det var Datatilsynet som traff ny beslutning i saken, vurderte tilsynet kravet, jf. forvaltningsloven § 36, tredje ledd første punktum. Kravet ble avslått i brev av 4. mars 2015.
     Datatilsynet mottok klage på avslag om dekning av sakskostnader den 23. mars 2015. Saken ble oversendt Personvernnemnda 28. mai 2015, som mottok saken 8. juni 2015. Klager ble orientert om dette i brev fra nemnda datert 8. juni 2015, med frist til uttalelse innen 18. august 2015. Klager har ikke kommentert saken innen fristen.

3 Klagers anførsler

Nødvendighetsvilkåret
Datatilsynet anfører at klagers kostnader til advokat ikke var nødvendige for å få endret vedtaket. Denne vurderingen er etter denne sides syn feil. Det var nødvendig å påklage vedtaket ettersom Datatilsynets vurdering bygget på feil tolkning av personopplysningsloven § 3. Datatilsynet la til grunn en avgjørelse gjort av Personvernnemnda PVN-2013-25. Personvernnemnda sin tolkning av personopplysningsloven § 3 var imidlertid ikke riktig, hvilket fremgår av EU-domstolens avgjørelse C-212/13. Personopplysningsloven § 3 bygger på EUs personverndirektiv som er direkte implementert som norsk lov. Det er EU-domstolen som rettskilde og dennes uttalelse som må få avgjørende vekt for hvordan loven skal tolkes. At uttalelsen fra EU-domstolen kom etter at Datatilsynet hadde truffet sitt avvisningsvedtak, har ingen betydning. Uttalelsen viser at Personvernnemnda hadde lagt til grunn enn feil tolkning av bestemmelsen i sin avgjørelse som Datadirektivet bygget på. EU­domstolens uttalelse gir ellers uttrykk for en tolkning som samsvarer med Datatilsynets tidligere praksis og Lovavdelingens uttalelser.
     Datatilsynet la derfor til grunn en uriktig tolkning av personopplysningsloven § 3 da de avviste vedtaket. At Datatilsynet la til grunn en nylig avgjørelse av Personvernnemda som begrunnelse for sitt avvisningsvedtak, får derfor ikke betydning for nødvendighetsvilkåret.
     Det er ellers opplagt at det var naturlig for klager å påklage vedtaket og pådra seg utgiftene ettersom det ble lagt en uriktig tolkning av personopplysningsloven § 3 til grunn i avgjørelsen.
Avvisningsvedtaket ville heller ikke blitt omgjort dersom ikke vedtaket hadde blitt påklaget.
     Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2008/1603 er videre ikke sammenlignbar med denne saken. Det anføres derfor at vilkåret om at kostnadene har vært nødvendige for å få endret vedtaket er oppfylt.

Endring til gunst
Vilkåret om at et «vedtak blir endret til gunst for en part» er også oppfylt i saken. Datatilsynet omgjorde og endret sitt tidligere vedtak etter klage. Det følger av vedtaket av 20.01.2014 at «vi har derfor tatt saken til behandling, og vi vil sende ut en veiledende uttalelse til de innklagede».
     Etter denne sides syn, er veiledningen som ble sendt til de innklagede naboene et resultat av realitetsbehandling av saken. Det fremgår ikke av Datatilsynet vedtak at de ikke vil prioritere saken eller har ressurser til å følge saken opp.
     Omgjøringen har derfor vært «til gunst» for parten.

Utenfor forvaltningens kontroll
Datatilsynet anfører at omgjøringen skyldes «forhold utenfor forvaltningens kontroll». Det er personopplysningsloven § 3 som var hjemmelen både før og etter omgjøringsvedtaket.
Det har ikke skjedd en endring av regelverket, og det er heller ikke varig endring gjennom praksis som er bakgrunnen for at vedtaket ble behandlet annerledes i omgjøringsvedtaket enn da saken ble avvist.
     EU-domstolens uttalelse er i samsvar med Datatilsynets tidligere praksis og uttalelser fra Lovutvalget. En enkeltstående avgjørelse fra Personvernnemden kan derfor ikke være et forhold som er utenfor forvaltningsorganets kontroll. Det er innenfor forvaltningsorganets kontroll å legge en riktig lovtolkning til grunn i sin lovanvendelse. Det vises ellers til rettskommentaren til bestemmelsen i note 936 hvor Jan Fritjof Bernt uttaler: «I saker hvor endringen skyldes feil ved saksbehandlingen, avgjørelsesgrunnlaget, lovanvendelsen eller annen ugyldighetsgrunn, vil denne begrensningen ha liten betydning, idet slike forhold må forutsettes å ligge innenfor forvaltningens kontroll».
     I denne saken skyldes omgjøringen at det var lagt til grunn feil lovanvendelse. Følgelig er dette et forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.

4 Datatilsynets vurdering

Forvaltningsloven § 36 sier at en part skal tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, dersom vedtaket er endret til gunst for parten. Dette gjelder med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold tilsier det. Tilsynet vil vurdere vilkårene separat.

Nødvendighetsvilkåret
Det som kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36 er vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Dekningsadgangen omfatter derfor bare utgifter til tiltak som oppfattes naturlige for klager. I vurderingen skal man legge vekt på om det er sannsynlig at klager når frem med sine anførsler, jf Sivilombudsmannen sak 2008/1603.
     I vurderingen anser tilsynet at det må ha virket lite sannsynlig for klager at tilsynet ville fatte et vedtak i strid med Personvernnemndas avgjørelse. Dette er fordi nemnda er Datatilsynets klageinstans.
     Tilsynet kan heller ikke se at klager har vurdert om det faktisk var nødvendig å benytte advokat til å fremme klagen. At det var hensiktsmessig eller praktisk å fortsatt bruke advokat er ikke nok til at vil kåret om nødvendighet er oppfylt. Saken reiser heller ikke kompliserte juridiske eller faktiske spørsmål, og tilsynet mener derfor at klager kunne henvendt seg til Datatilsynet på egenhånd for å få veiledning. I slike tilfeller er det rimelig at klager bekoster advokatutgifter på egenhånd, eventuelt at sakskostnadene nedjusteres.
     Det er uansett EU-domstolens avgjørelse som er årsaken til at tilsynet endret avvisningen, og Datatilsynet mottok klagen på avvisningsvedtaket før domstolens avgjørelse. Avgjørelsen var av den grunn ikke kjent for klager, og hadde ingen sammenheng med klagen. Klagers anførsler var derfor uten betydning for at tilsynet omgjorde avvisningen. I slike tilfeller er det ifølge Lovavdelingen adgang til å avslå kravet fullt ut, jf Lovavdelingens uttalelse av 18.1.2006.
     Sakskostnadene var derfor ikke nødvendige for å få endret vedtaket.

Vilkåret «til gunst»
For kunne kreve sakskostnader dekket er det også et krav om at endringen av vedtaket er til gunst for klager. Det er i praksis anerkjent at en opphevelse av et avvisningsvedtak i noen tilfeller kan ha en selvstendig verdi, og dermed være til gunst for klager. Man må likevel foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak, og blant annet se hen til hva det endelige resultatet i saken blir, eksempelvis om opphevelsen innebærer en permanent eller midlertidig endring av rettstilstanden i klagers favør, jf. Ot. prp. nr. 27 (1968-69) side 47 og
Lovavdelingens uttalelser i jnr 1308/94E.
     Det er i denne sammenheng viktig å påpeke at klager ikke har et automatisk rettskrav til å få behandlet sin klage på den måten klager selv ønsker. Forvaltningsorganet må på selvstendig grunnlag vurdere hvilke tiltak som er hensiktsmessige og forsvarlige, og i denne saken grep tilsynet ikke inn på den måten klager krevde. Tilsynet har derfor verken før eller etter omgjøringen tatt stilling til hva som er sakens faktiske omstendigheter, og tilsynet har heller ikke pålagt den innklagede naboen å fjerne de påståtte kameraene. Omgjøringen har heller ikke hatt faktiske virkninger for klager, da klager i brev av 10. februar 2015 selv skrev at «veiledningen fra Datatilsynet har vært uten effekt». Tilsynet kan derfor ikke se at det har skjedd en endring i klagers rettsstilling.
     Tilsynet kan heller ikke se at det har avgjørende betydning at begrunnelsen for at tilsynet ikke grep inn slik klager krevde var forskjellig i første og andre omgang. Det avgjørende må være at resultatet i saken uansett endte opp likt, nemlig at tilsynet ikke realitetsbehandlet saken på den måten klager krevde.
     Tilsynet anser derfor at omgjøringen ikke er til gunst for klager.

Utenfor forvaltningens kontroll
For at en part skal kunne tilkjennes sakskostnader er det også et vilkår at endringen ikke skyldes forhold utenfor forvaltningsorganets kontroll. Eksempler på forhold som ligger utenfor forvaltningsorganets kontroll er at det fremkommer nye opplysninger i saken, jf Justisdepartementets rundskriv G-37/95 av 23.3.1995 s 13. Dette gjelder både faktiske opplysninger, men også lovbaserte endringer i praksis og regelverk i ettertid av det opprinnelige vedtaket, jf Arbeids- og velferdsdirektoratets saksbehandlingsrundskriv av 28.9.2007 (endret 18.12.2014).
     EU-domstolens uttalelse kom i ettertid av Personvernnemndas avgjørelse og Datatilsynets avvisningsvedtak. På vedtakstidspunktet hadde Datatilsynet altså utredet saken tilstrekkelig med hensyn til de rettslige aspektene av vedtaket, jf forvaltningsloven § 17. Tilsynet legger til grunn at på vedtakstidspunktet forholdt tilsynet seg til gjeldende praksis fastsatt av Personvernnemnda, og at den etterfølgende uttalelsen fra EU-domstolen derfor lå utenfor Datatilsynets kontroll.

Kostnadsspørsmålet
Det er kun kostnader som er nødvendige for å endre vedtaket som kan kreves dekket. I saken er det imidlertid fakturert for saksoppfølging utover dette, eksempelvis kostnader knyttet til å fremme krav om sakskostnader. Slike kostnader er ikke knyttet til endringen av vedtaket, og kan derfor ikke kreves, jf Lovavdelingens uttalelser av 15. juli 1999.

Avsluttende merknader
Datatilsynet har vurdert klagen, men finner ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Tilsynet anser under hver omstendighet at kostnadene er satt for høyt. Utgifter til å fremme krav om sakskostnader skal ikke dekkes. Tilsynet mener også at kostandene uansett er satt for høyt, da anførslene til klager var uten betydning for endringen av vedtaket.

5 Personvernnemndas syn

Nemnda skal vurdere om klager skal få dekket sakskostnader, jf forvaltningsloven § 36. I denne saken valgte Datatilsynet, etter at EU-domstolens dom forelå, å veilede naboen om rettstilstanden. Etter nemndas syn innebærer dette ikke en omgjøring til gunst for klager. For det første har Datatilsynet uttalt at det ikke prioriterer å behandle saken. Datatilsynet har omformulert sin veiledning til naboen i henhold til nye rettskilder. For det andre har Datatilsynet ikke pålagt naboen å fjerne de påståtte kameraene. Nemnda er således enig med Datatilsynet i at det ikke har skjedd noen endring til gunst for klagers rettsstilling i denne saken. Når omformuleringen ikke har hatt noen betydning for klagers rettsstilling har ikke klager krav på å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

6 Vedtak

Klagen tas ikke til følge.

 

 

Oslo, 17. desember 2015

Eva I E Jarbekk
Leder