Datatilsynets referanse: 2004/1626 CWI/-

KLAGESAK 2005-09:
Klage på vedtak vedrørende fjernsynsovervåking ved Det Mosaiske Trossamfund.

Personvernnemndas avgjørelse av 06.12.05 (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Mari Bø Haugstad, Tom Bolstad, Jostein Halgunset, Tore Hauglie, Lars Erik Fjørtoft)

1 Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på tilsynets vedtak av 2.2.2005, vedrørende fjernsynsovervåking ved Det Mosaiske Trossamfund (DMT).


2 Saksgang

Datatilsynet kontrollerte den 20.9.2004 DMTs anvendelse av fjernsynsovervåking. Kontrollrapport og varsel om pålegg ble oversendt til DMT i brev av 9.11.2004. Den 12.1.2005 oversendte DMT kommentarer til kontrollrapporten og de varslede pålegg. Tilbakemeldingen fra DMT ble av Datatilsynet ikke ansett tilfredsstillende, og vedtak om pålegg ble fattet. Vedtaket ble oversendt DMT i brev av 2.2.2005. DMT oversendte samme dag ytterligere kommentarer til Datatilsynets vurdering i saken. Datatilsynets vedtak av 2.2.2005 ble deretter påklaget i brev av 18.2.2005.

Personvernnemnda mottok saken fra Datatilsynet den 18.3.2005. DMT ble underrettet om dette i brev av 21.3.2005. Vedtak om oppsettende virkning av klagen ble truffet. Personvernnemnda gjennomførte befaring ved leder, nestleder og sekretær 4.8.2005.


3 Faktum

Det Mosaiske Trossamfund fjernsynsovervåker området i og rundt egne lokaler i Oslo. Lokalene består av tre bygninger i samme kvartal, til dels sammenhengende. Det øverste innholder aldersboliger, det midterste synagoge med mer og det nederste barnehage, skole, vaktmesterbolig med mer. Dette fremkom under kontrollen fra Datatilsynet. Klagen gjelder pålegg om fjerning av ett av i alt 13 kameraer, og pålegg om å slette opptakene fra alle kameraene etter syv dager.

Kontrollen fra Datatilsynet ble foretatt på grunnlag av klager fra naboer i det aktuelle området. Det påklagde kameraet fanger opp deler av nærliggende privat eiendom og deler av offentlige områder utenfor virksomhetens lokaler. Kameraet kan fjernstyres, slik at det er mulig å overvåke privat eiendom, blant annet balkonger, samt fortau og gater på offentlige områder. Billedoppløsningen på dette kameraet er så høy at enkeltpersoner som befinner seg i området, kan ses tydelig og eventuelt gjenkjennes. Videre er kameraet utstyrt med en sterk zoom-funksjon som kan forenkle identifiseringen.

Tilsynet legger for øvrig til grunn at DMT etter kontrollen har besørget utvidelse av en "sladde-funksjon" som sikrer at overvåking av privatpersoner i deres private hjem ikke lenger er mulig. Slik denne funksjonen fungerte da kontrollen ble foretatt, ble private balkonger overvåket.

Ved behandling av klagesaken foreligger det ingen klager fra naboer. Det er også på det rene at ulike sikkerhetstiltak er truffet i nær samarbeid med politiet. Foran eiendommen er det etablert en midlertidig avsperring av den ene kjørebanen ved hjelp av betongklosser. Disse vil bli erstattet med en permanent og mer estetisk tilfredsstillende avsperring.


4 Anførslene

Formålet med overvåkingen er å ivareta trossamfunnets sikkerhet i og rundt de aktuelle lokalene. DMT anfører at trossamfunnets sikkerhetssituasjon er av en slik karakter at det har behov for å beholde overvåkingssystemet i den utstrekning det hadde da kontrollen ble gjennomført, med de justeringer av sladdingsfunksjonen som er foretatt. DMT mener at trossamfunnets medlemmer ikke vil være tilfredsstillende sikret dersom det blir pålagt innskrenkninger i overvåkingen.

DMT anfører at offentlige myndigheter vurderer situasjonen omkring trossamfunnet som alvorlig. I vurderingen legges det vekt på at jødiske institusjoner er aktuelle mål for antisemittiske aksjoner. Justisdepartementet vurderte for en tid tilbake DMTs sikkerhetssituasjon. Dette ble gjort på bakgrunn av ikke offentlig tilgjengelig informasjon fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Oslo politidistrikt. Den informasjon departementet fikk, medførte at regjeringen vedtok å bevilge 6,5 millioner kroner til diverse sikringstiltak for trossamfunnets institusjoner. I bevilgningen inngikk blant annet midler til kameraovervåking.

Ifølge DMT er det blitt foretatt informasjonsinnsamling i nærområdet og overvåking av trossamfunnets lokaler. Representanter fra politiet er til stede ved flere av trossamfunnets gudstjenester og arrangementer, noe som legger beslag på 50 prosent av Sentrum politistasjons ressurser i det aktuelle tidsrom. Dette understreker hvilken risiko politiet mener at DMT er utsatt for. DMT reagerer på at Datatilsynet vurderer situasjonen annerledes enn Justisdepartementets og politiet. Ifølge DMT er det nettopp disse offentlige myndigheter som har initiert de sikkerhetssystemer som er etablert ved trossamfunnets lokaler.

Videre vektlegger DMT i sin vurdering at jødiske institusjoner og mennesker daglig blir utsatt for angrep rundt om i verden. Trossamfunnet viser til flere alvorlige hendelser, blant annet i Danmark og Sverige. I januar 2005 forsøkte en person å trenge seg inn på den jødiske skolen i København. Inntrengeren ble imidlertid arrestert, utelukkende fordi vedkommende ble oppdaget ved kameraovervåking. I 2002 ble den jødiske synagogen i Stockholm forsøkt påtent.

Hendelsene viser at kameraovervåking enten har avverget skade, eller kunne avverget skade dersom slike sikkerhetstiltak hadde vært iverksatt på angrepstidspunktet. DMT anfører videre at politiet ikke utelukker at angrep mot jødiske institusjoner også kan forekomme i Norge. Politiet har tidligere uttalt at det trolig bare er tilfeldigheter som har ført til at dette så langt ikke er skjedd.

DMT mener på bakgrunn av denne vurderingen at kameraovervåking er nødvendig for å fange opp forberedelse til bråk, slagsmål, trakassering eller terrorangrep. Ifølge DMT gjelder behovet for overvåking en begrenset del av det offentlige rom i umiddelbar nærhet. Konkret nevnes områdene ovenfor og nedenfor lokalene, og trase mellom de to eiendommer som ligger på motsatt side av gaten.

DMT ønsker videre tillatelse til å oppbevare billedopptak i opptil 30 dager. Forebyggende hensyn taler for en slik utvidet lagringstid. På samme måte som mulige gjerningsmenn bruker tid på informasjonsinnsamling og planlegging, mener trossamfunnet at det har behov for tilsvarende tid til spaning.

DMT mener for øvrig at Datatilsynet ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til de offentlige myndigheters vurdering av saken. Ifølge DMT burde tilsynet innhentet politiets vurdering av kameraovervåkingen og vektlagt denne.


5 Datatilsynets vurdering

Datatilsynet bemerker at plikten til å sørge for å belyse alle sider av saken er oppfylt. Tilsynet viser til at det har vært gjennomført fysisk kontroll ved lokalene til DMT. Videre har trossamfunnet gjentatte ganger fått anledning til å fremlegge informasjon i saken, både skriftlig og muntlig.

Datatilsynet viser for øvrig til at tilsynet har vært i telefonisk kontakt med politiet. Politiet deler tilsynets oppfatning om at det faller utenfor politiets oppgaver å ta stilling til de personvernmessige aspekter ved overvåkingen.

Datatilsynet har vurdert overvåkingstiltakets lovlighet med hjemmel i personopplysningsloven § 8 litra f. Ifølge tilsynet faller trolig de kriminalitetsforebyggende interesser DMT påberoper seg inn under ordlyden "berettiget interesse". Tilsynet legger imidlertid til grunn at overvåking av et offentlig område uansett ikke kan utføres av en privat aktør. Unntaksvis kan dette i henhold til Datatilsynets praksis tillates dersom overvåkingen bare omfatter en "uvesentlig del" av det offentlige sted. Begrunnelsen er at det er en politioppgave å ivareta borgernes sikkerhet i det offentlige rom. Datatilsynet vurderer det som prinsipielt uheldig at det, i tillegg til politiet, oppstår private aktører som utfører oppgaver som ellers er lagt til offentlige myndigheter. Politiet er underlagt strenge rettslige krav under utøvelsen av myndighet, noe private aktører ikke er i samme grad.

Tilsynet deler videre ikke DMTs synspunkt om at det bare er en "begrenset del" av det aktuelle offentlige området som overvåkes. Tilsynet legger vekt på at det påklagede kameraet kan fjernstyres, slik at overvåking av mesteparten av omkringliggende gater og fortau er mulig.

Subsidiært viser tilsynet til at vilkåret i personopplysningsloven § 8 om at behandlingen må være "nødvendig" for å ivareta den interesse det vises til i personopplysningsloven § 8 litra f, ikke er oppfylt i denne saken. Datatilsynet har i praksis lagt til grunn at vilkåret ikke kan anses oppfylt når det aktuelle problemet med rimelighet kan løses eller reduseres på en alternativ, og mindre personvernkrenkende måte. Tilsynet er av den oppfatning at for eksempel økt politipatruljering vil kunne være et relevant alternativ i denne sammenheng.

Tilsynet legger også vekt på at varslingsplikten i personopplysningsloven § 40 vanskelig eller umulig kan oppfylles dersom kameraovervåkingen blir opprettholdt på det nivå som trossamfunnet ønsker. Zoom-funksjonen på det påklagede kameraet gjør det mulig å identifisere enkeltpersoner på meget langt hold. Det vil være vanskelig å informere disse om overvåkingen. Hensynet til den videre samfunnsutviklingen taler ifølge tilsynet også for å innta en restriktiv holdning til slike overvåkingstiltak.

Datatilsynet har etter ovennevnte vurdering kommet til at overvåkingen foretatt med det aktuelle kameraet ikke kan fortsette.

Avslutningsvis har Datatilsynet vurdert utvidelse av slettefristen. Klager er ikke gitt medhold på dette punkt under henvisning til at forutsetningen for å vurdere utvidet lagringstid etter personopplysningsforskriftens § 8-4 siste ledd, er at personopplysningslovens krav er oppfylt, hvilket ikke er tilfelle for dette kameraet. Utvidet lagringstid av opptak fra de øvrige kameraene er ikke vurdert av tilsynet.


6 Personvernnemndas vurderinger

6.1 Innledning, personopplysningsloven systematikk

Fjernsynsovervåking reguleres av personopplysningsloven kapittel VII. Fjernsynsovervåking er definert i personopplysningsloven § 36 som "vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat". Personopplysningsloven opererer med to typer fjernsynsovervåking: Den overvåking som skjer "av sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig", (sml f eks personopplysningsloven § 38) og "på offentlig sted", jf personopplysningsloven § 40.

I tillegg til selve overvåkingen, regulerer personopplysningsloven kapittel VII "billedopptak fra fjernsynsovervåking", jf personopplysningsloven § 37. Et slikt billedopptak kan være et personregister, jf personopplysningsloven § 3, 1.ledd. Om tolkningen av personopplysningsloven § 3, 1.ledd i denne sammenheng vises til PVN-2005-01 Lydbåndopptak.

Personopplysningsloven § 37 gir anvisning på hvilke av bestemmelsene i personopplysningsloven kapittel VII og loven for øvrig som kommer til anvendelse. Klagen gjelder dels overvåking ved ett av kameraene, jf nedenfor under pkt 6.2, og lagring av opptak generelt (fra alle kameraene), jf nedenfor under pkt 6.3.


6.2.1 Innledning - overvåkingens omfang og område

Det kamera som Datatilsynets vedtak angår, er et kamera montert høyt på fasaden til en av bygningene omtrent midt i kvartalet (nålen på kartutdraget er plassert på feil side av gaten). Kameraet kan fjernstyres, og har en zoom-funksjon som tillater gjenkjenning av ansikt på personer i de nærmeste områdene (100 meter), lesing av registreringsnummer for biler osv. Kameraet er satt opp for å overvåke offentlig vei mv som passerer DMTs lokaler, både ovenfor og nedenfor. Rekkevidden er anslått til å være 3-400 meter. I tillegg til gatepartiet, ser man mot en park ovenfor, og man ser deler av en beplantet hage på andre siden av gaten - om sommeren skjult av trær, men om vinteren med bedre innsyn. Hagen er privat eiendom. Ned langs Bergstien ser man forbi de kryssende gatene Waldemar Thranes gate og Bjerregaards gate, helt til gateløpet møter en ny park, men detaljer er ikke synlig så langt nede.

Bildet vises på skjerm i et kontrollrom, hvor man ved hjelp av en spake kan styre kameraets vinkel og zoom-funksjon. Kontrollrommet er betjent i forbindelse med at barn ankommer og forlater skole og barnehage, i forbindelse med foreningsvirksomhet og sabbat. I tillegg er det betjent i forbindelse med andre arrangementer. Betjeningen utføres stort sett av frivillige fra menigheten, men ledes av sikkerhetsansvarlige ansatt av menigheten.

Når kontrollrommet ikke er betjent, gjør kameraene automatisk avsøking og opptak. Vaktpersonalet gjør et søk i opptakene etter bevegelser ved vaktens begynnelse for å se om det er registrert noe som krever oppmerksomhet. Forholdet til opptak behandles nedenfor i pkt 6.3.

Som nevnt sondrer personopplysningsloven mellom overvåking av "sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig" (jf særlig personopplysningsloven § 38) og "offentlig sted" (personopplysningsloven § 40, 1.alternativ). For overvåking av offentlig sted, kreves det etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd at det foreligger en behandlingsgrunn etter personopplysningsloven § 8. For overvåking av et sted med begrenset adgang krever i tillegg personopplysningsloven § 38 at overvåkingen begrunnes i virksomhetens "særlige behov".

Personvernnemnda må derfor først ta stilling til hvorvidt overvåkingen skjer av offentlig sted, eller også av "sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig".

Personopplysningsloven har ingen definisjon av "offentlig sted". For forståelsen av begrepet antar Personvernnemnda at straffeloven § 7 nr 1 vil være veiledende. Den definerer offentlig sted som "ethvert for almindelig Færdsel bestemt eller almindeligt befærdet Sted".

Personvernnemnda antar at det finnes steder som hverken er offentlige eller "hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig", f eks områder hvor personer ikke har adgang. Personopplysningsloven har ingen bestemmelser som direkte kommer til anvendelse på steder som kan karakteriseres som "private" (balkonger, innsyn gjennom vindu mv). Personvernnemnda legger til grunn at det for slik overvåking kreves samtykke fra eier, og at overvåking av private områder ellers ikke er tillatt. For ordens skyld nevner Personvernnemnda at den legger til grunn at også for et sted "hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig" kreves samtykke av eier (i alle fall der dette ikke eies av det offentlige), mens "offentlig steder" kan overvåkes også av andre enn eier på de betingelser personopplysningsloven setter.

I dette tilfellet var kameraet opprinnelig slik innrettet at det også kunne overvåke balkonger, vindu mv. Datatilsynet fant at kameraet ikke bare overvåket offentlig sted. Dette er i det alt vesentlige korrigert ved innføring av en elektronisk "sladdefunksjon" som legger et mørkt felt over skjermen når kameraet får en slik vinkel at innsyn blir mulig. Denne sladdingen kan selvsagt endres ved å forandre innstillinger i systemet, men man har fått opplyst at dette bare kan gjennomføres av de ansvarlige for sikkerhetsarbeidet ved DMT, og altså ikke av den vakt som betjener kontrollrommet. Ved befaring 4.8.2005 har Personvernnemnda observert hvordan funksjonen virker.

Personvernnemnda legger etter dette til grunn at overvåkingen i dag må anses å være rettet mot offentlig sted, med unntak av den overvåkingen som skjer mot deler av en beplantet have på den andre siden av gaten. Denne overvåkingen er rettet mot et privat område "hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig" og behandles særskilt nedenfor under pkt 6.2.6.


6.2.2 Behandlingsgrunn

Etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd må for all fjernsynsovervåking vilkårene i personopplysningsloven § 11, 1.ledd litra a jf personopplysningsloven §§ 8 og 9 være oppfylt, dvs at det må foreligge en behandlingsgrunn. Selv om formålet med overvåkingen er å avdekke opplysninger som etter personopplysningsloven § 2 nr 8 litra b vil være sensitive (typisk straffbare forhold), vil slik overvåking være tillatt selv om vilkårene i personopplysningsloven § 9, 1.ledd ikke er oppfylt, jf § 31, 1. ledd, 2. pkt. Overvåkingen vil heller ikke utløse konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33, jf personopplysningsloven § 37, 1.ledd, 1.pkt. For at behandlingsgrunn skal foreligge - og dermed fjernsynsovervåking kan tillates - er det altså i dette tilfellet tilstrekkelig at vilkårene i personopplysningsloven § 8 er oppfylt.

Hovedregelen i personopplysningsloven § 8 er samtykke. Det er praktisk ikke mulig å innhente samtykke i en situasjon hvor man ikke kan ta direkte kontakt med de som blir overvåket, dvs de som passerer gjennom det overvåkede området når dette er et sted bestemt for alminnelig ferdsel (offentlig sted).

Hvis overvåking skal være berettiget, må man derfor finne grunnlaget i en av de alternative nødvendighetsbegrunnelsene i personopplysningsloven § 8 litra a-f. I dette tilfellet er det alternativet i personopplysningsloven § 8 litra f som er fremhevet som aktuelt, dvs at DMT finner overvåkingen nødvendig for å ivareta en berettiget interesse, og at hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen.

DMT har påberopt seg sikring mot angrep mv som en berettiget interesse. Datatilsynet har uttalt at personopplysningsloven § 8 litra f ikke hjemler at en privat aktør overvåker et offentlig område, og videre at slik overvåking eventuelt ikke kan anses å være "nødvendig" i dette tilfellet, idet behovet for sikkerhet kan ivaretas av politiet ved hyppigere patruljer eller lignende.

Etter de opplysningene som foreligger i saken legger Personvernnemnda til grunn at DMTs sikkerhetssituasjon er av en slik karakter at DMT har behov for sikkerhetstiltak utover det Oslo politidistrikt kan tilby. DMTs sikkerhetssituasjon er vurdert av Justisdepartementet på bakgrunn av informasjon fra Politiets sikkerhetstjeneste og Oslo politidistrikt. Dette medførte at regjeringen vedtok å bevilge 6,5 millioner kroner til diverse sikringstiltak for trossamfunnets institusjoner. Personvernnemnda mener at når man har eksempler på angrep mot mosaiske trossamfunn, også i andre nordiske land, må man akseptere at en slik trussel av er tilstrekkelig konkret og aktuell til at forebyggelse representere en "berettiget interesse".

I vurderingen av hvorvidt overvåkingen er et nødvendig tiltak for å ivareta en berettiget interesse, er Personvernnemnda enig med Datatilsynet i at det er naturlig å ta utgangspunkt i hvorvidt det aktuelle problemet kan løses eller minimeres på en alternativ måte med færre ulemper for personvernet. Det må imidlertid forutsettes at den behandlingsansvarlige selv kan iverksette de eventuelle alternative tiltak. Økt patruljering fra politiets side er et eksempel på en ressursbruk som DMT ikke rår over, og det kan således ikke anses som et reelt alternativ for DMT.

På denne bakgrunn finner Personvernnemnda at overvåking i dette tilfellet av den behandlingsansvarlige kan begrunnes som et nødvendig tiltak for å ivareta en berettiget interesse etter personopplysningsloven § 8 litra f. Spørsmålet blir deretter om denne interesse overstiger den registrertes (den overvåkedes) interesse i personvern.


6.2.3 Interesseavveining og kravet til varsel i § 40

For interesseavveiningen vil flere forhold være relevante, bl a hvor store områder som overvåkes, hvordan overvåkingen varsles, hvor detaljerte bilder (og dermed mulighet for identifikasjon) som overvåkingen gir, og hva slags bruk som gjøres av eventuelle opptak.

Personvernnemnda legger stor vekt på hensynet til at man på offentlig område og steder kan ferdes uten å risikere å bli overvåket, og at slik overvåking representerer en betydelig personvernulempe. Det er en sentral rettighet for enkeltmennesker at de fritt skal kunne bevege seg i det offentlige rom uten å bli utsatt for kameraovervåking, og Personvernnemnda vurderer det som spesielt viktig at enkeltmennesker ikke utsettes for overvåking uten at de er kjent med det.

DMT overvåker et område på 3-400 meter (i to retninger) i et sentralt byområde i Oslo, herunder deler av offentlig parkområde. Kameraet har en zoom-funksjon som gjør det mulig å fokusere på bilskilt og ansikter innen en radius på 100 meter (i to retninger). Tatt i betraktning det overvåkede områdets beliggenhet, vil mange personer utsettes for overvåkingen. En stor andel av de som overvåkes, vil heller ikke ha kunnskap om at området de befinner seg i, er kameraovervåket.

Overvåking kan ha flere formål:

  • Formålet kan være å holde et område under oppsikt, slik at man straks kan treffe tiltak for å hjelpe personer eller iverksette mottiltak hvis uønskede situasjoner skulle oppstå (jf PVN-2002-05 Raddison SAS Plaza Hotell, som bl a gjaldt overvåking av svømmebasseng).
  • Formålet kan være å drive etterretning, ved at man leter etter avvik fra normal atferd eller en forventet normalsituasjon, og gjør slike situasjoner gjenstand for spesiell oppmerksomhet, eventuelt analyse - f eks søker å identifisere kjøretøy, personer eller annet.
  • Formålet kan være preventivt. Ved at det er kjent at området er overvåket, vil dette gjøre at man reduserer risikoen for uønskede situasjoner (jf PVN-2002-02 Posten Norge som gjaldt overvåking av minibank, og PVN-2004-09 Bakerhuset, som gjaldt overvåking for å hindre svinn og underslag).
  • Formålet kan være å sikre bevis, typisk til bruk i en senere rettssak (jf PVN-2002-02 Posten Norge som gjaldt overvåking av minibank).

Naturligvis vil disse formålene overlappe hverandre, og DMT vil kunne hevde at overvåkingen i dette tilfellet har alle de fire nevnte formålene. Selve overvåkingen kan også skje på ulike måter. Disse måtene er relatert til formålene, men faller ikke sammen med disse:

  • Sanntids overvåking ved at en person følger med i bildene fra kamera. Skal man holde et område under oppsikt for å yte hjelp hvis kritiske situasjoner oppstår, forutsetter dette sanntids overvåking. (I prinsippet kan man tenke seg at overvåkingen i sanntid skjer ved hjelp av et datamaskinbasert system som analyserer bildene, f eks for ansiktsgjenkjenning eller tegn på uønskede situasjoner. Slike system er kjent, men - så vidt man kjenner til - ikke i bruk i Norge for annet enn overvåking av høyspentlinjer mv.) Sanntids overvåking forutsetter ikke at det gjøres billedopptak slik at data lagres.
  • Systematisk overvåking med sikte på å avdekke et mønster i den observerte atferd som kan indikere at et anslag er under planlegging, f eks at samme bil gjentatte ganger vender tilbake uten påviselig grunn. Analyse vil kunne skje på grunnlag av observasjoner i sann tid, men vil typisk forutsette at opptak er tilgjengelig for sammenligning. Det vil også typisk innhentes tilleggsinformasjon, f eks opplysning om eier ved hjelp av registreringsnummeret til en bil.
  • Opptak kan gjøres uten observasjon i sanntid. Hvis formålet utelukkende er bevissikring, vil opptaket ikke bli gjennomsett uten at det er foranlediget av en hendelse. Slik vil det antakelig ofte være ved overvåking av banklokaler mv, hvor det først er etter et anslag mot virksomheten at opptakene vil bli gjennomsett. Naturligvis vil også slik overvåking kunne ha en preventiv effekt.

Personvernnemnda legger til grunn at overvåkingen i dette tilfellet, også av de ytre områdene, vil være systematisk. Dette innebærer at man i prinsippet kan anse tilfeldige forbipasserende som en potensiell trussel, og at opptakene vil kunne danne grunnlag for nærmere kontroll av mistenkelige personers identitet, bevegelsesmønstre med videre. Denne kontrollen vil i hovedsak (til nå utelukkende) rettes mot personer som ikke har til intensjon å utsette DMT for angrep. Personvernnemnda anser at systematisk overvåking er den type overvåking som representerer den største ulempen for de registrertes personvern.

Før Personvernnemnda foretar den endelige avveining av behovet for overvåking mot de registrertes personvern, vil det vurderes hvorvidt personvernulempene kan avhjelpes med varsling av de registrerte.


6.2.4 Kan varsling mv avhjelpe personvernulempene - personopplysningsloven § 40

Et av de forhold som kan dempe personvernulempene, og som også er angitt som krav i personopplysningsloven § 40, er at personer som oppholder seg på eller passerer gjennom det overvåkede området, blir gjort oppmerksom på overvåkingen ved skilting. Personvernnemnda har på befaring sett på skiltingen av overvåkingen. Skiltingen er gjort på eiendommen til DMT. Det overvåkede område strekker seg utover der hvor forbipasserende kan få varsel ved den aktuelle skiltingen. Personer i dette "ytre området" har heller ikke andre grunner til å tro at de er overvåket. I det ytre området vil det ikke bare være beboere og handlende som har sin daglige gange, men også tilfeldig forbipasserende eller besøkende. Det er spesielt for det ytre området Personvernnemnda må vurdere om kravet i personopplysningsloven § 40 er oppfylt, det vil si om det "ved skilting eller på annen måte" er gjort "tydelig oppmerksom på at stedet blir overvåket og hvem som er behandlingsansvarlig". Det synes å fremgå av forarbeidene til bestemmelsen (Ot prp nr 92 (1998-1999) Behandling av personopplysninger (personopplysningsloven)) at slike eksempler som i den nærværende sak ikke har vært diskutert i tilknytning til utformingen av personopplysningsloven § 40.

Det er praktisk umulig for den behandlingsansvarlige ved skilting å gjøre de som ferdes i det ytre området, tydelig oppmerksom på overvåkingen.

Etter personopplysningsloven § 46 kan det stilles vilkår for at behandling av personopplysninger skal kunne skje lovlig. Denne bestemmelsen kommer imidlertid ikke direkte til anvendelse i dette tilfellet, jf personopplysningsloven § 37, 1.ledd. Personvernnemnda finner det uansett tvilsomt om personopplysningsloven § 46 gir hjemmel til å rette slikt påbud mot andre enn den behandlingsansvarlige. Personvernnemnda tolker loven slik at nemnda ikke kan pålegge eiere av andre eiendommer å la den behandlingsansvarlige sette opp skilt på deres eiendom.

Personvernnemnda kan heller ikke for øvrig se at nemnda har hjemmel til å påby at den behandlingsansvarlige skal foreta en bestemt form for varsling eller skilting ettersom det ikke er gitt forskrifter om dette etter personopplysningsloven § 41, og ettersom personopplysningsloven § 46 ikke kommer til anvendelse, jf § 37. Imidlertid kan selvsagt Personvernnemnda uttale at en bestemt form for varsling vil være tilfredsstillende, eventuelt angi hva som skal til for at skiltingen skal kunne anses tilfredsstillende.

Personvernnemnda måtte derfor eventuelt begrense seg til å innskjerpe at skiltingen skal være tydelig, jf personopplysningsloven § 40, dvs at skiltene bør være best mulig synlig for personer som ferdes i det overvåkede området. Den skilting som er gjort på eiendommen til DMT er i og for seg tydelig, og gir et alminnelig og uspesifisert varsel om at området er overvåket uten at "området" spesifiseres nærmere. Sperring av den ene kjørebanen utenfor eiendommen i Bergstien bidrar også "på annen måte" til å gjøre forbipasserende oppmerksom på at det er iverksatt tiltak for å styrke sikkerheten.

Personvernnemnda har i første omgang vurdert hvordan man i dette tilfellet skal tolke personopplysningsloven § 40.

Ett alternativ er å tolke den slik at hvis det ikke i praksis er mulig å gjøre de som blir overvåket tydelig oppmerksom på overvåkingen, har nemnda heller ikke hjemmel for å tillate overvåkingen. Etter dette tolkningsalternativet ville et slikt forbud være følgen uansett styrken i den behandlingsansvarliges begrunnelse for overvåkingen, og uansett hvor beskjedne personvernulempene måtte være for de overvåkede.

Personvernnemnda har funnet at loven ikke kan tolkes slik at det ikke under noen omstendighet kan tillates overvåking hvis den behandlingsansvarlige ikke kan gjøre alle de registrerte oppmerksom på overvåkingen. Etter Personvernnemndas syn vil det gjøre loven unødvendig rigorøs, og det er ingen holdepunkter i forarbeidene for at det har vært meningen å innføre en bestemmelse som forbyr overvåking av offentlig rom hvis ikke varsling av alle de registrerte kan finne sted. Personvernnemnda tolker derfor bestemmelsen slik at hvis varsling ikke kan finne sted, kreves det en enda større overvekt i interesseavveiningen til fordel for den behandlingsansvarlige.

Personvernnemnda er altså kommet til at DMT har en berettiget interesse i å overvåke offentlig sted etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8 litra f. Personvernnemnda er også kommet til at kravet til skilting mv etter personopplysningsloven § 40 ikke prinsipielt er til hinder for å tillate overvåking i en situasjon hvor de overvåkede ikke kan varsles ved skilting. Imidlertid vil det da kreves at den behandlingsansvarliges interesser har enda større overvekt når de avveies mot personvernulempene ut fra personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8 litra f. Denne avveiningen følger nedenfor.

6.2.5 Interesseavveining etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8 litra f

Personvernnemnda tar som utgangspunkt de betenkeligheter som knytter seg til fjernsynsovervåking av så store områder som det dreier seg om i dette tilfellet, særlig sett hen til at bildene på grunn av kameraets zoom-funksjon blir detaljerte, at de gir god mulighet for identifikasjon av de overvåkede, at billedopptak lagres, og at overvåkingen er systematisk. Ved overvåking av det offentlige rom vil personvernulempene avta etter hvert som kvaliteten på bildene svekkes. Man legger i dette tilfellet også vekt på at overvåkingen er målrettet og tar sikte på å avdekke spesifikke forhold, noe som forutsetter systematisk overvåking.

Ved avgjørelsen har Personvernnemnda lagt vekt på den vurdering som Høyesterett har lagt til grunn i den såkalte "Gatekjøkkenkjennelsen" (Rt-1991-616). Saken gjaldt en arbeidsgivers opptak av ansatte uten å ha informert disse, og kjennelsen gjaldt spørsmålet om hvorvidt opptakene kunne brukes som bevis i en etterfølgende straffesak, noe som Høyesterett besvarte benektende. I vurderingen av hvorvidt hemmelige opptak på arbeidsplassen krenker personvernet, sier Høyesterett at "fremgangsmåten medfører et slikt inngrep i den personlige integritet at den ut fra alminnelige personvernhensyn i utgangspunktet bør anses uakseptabel".

For de personer som passerer i det som ovenfor er kalt det "ytre området", og som ikke nås av et varsel om overvåking ved skilting eller på annen måte, vil den systematiske overvåkingen fremstå som "hemmelig". Personvernnemnda mener det må svært sterke grunner til for at man skal kunne tillate overvåking i slike tilfelle, ikke bare på grunn av tolkningen av personopplysningsloven § 40 (jf ovenfor), men på grunn av de samme alminnelige personvernhensyn som Høyesterett har fremhevet.

I interesseavveiningen har Personvernnemnda delt seg i et flertall og et mindretall.

Personvernnemndas flertall (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Tom Bolstad, Jostein Halgunset, Tore Hauglie og Lars Erik Fjørtoft) finner under henvisning til det ovenstående at DMTs interesse i systematisk overvåking av det ytre området, ikke overstiger personvernulempene, og finner at personopplysningslovens § 37, 1.ledd jf 8 litra f ikke gir hjemmel for en slik omfattende overvåkning som kameraet muliggjør.

Personvernnemndas mindretall (Mari Bø Haugstad) er kommet til motsatt resultat. Mindretallet har, under henvisning til den konstaterte alvorlige sikkerhetssituasjonen omkring trossamfunnet, kombinert med det faktum at det kun vil være i unntakstilfeller at de overvåkede personene faktisk vil bli identifisert, kommet til at DMTs interesse i å overvåke overstiger personvernulempene dette medfører for de registrerte, jf personopplysningsloven § 8 litra f. Mindretallet finner at de registrertes interesse i dette tilfelle kan ivaretas tilstrekkelig gjennom vilkår om oppbevaring, tilgang og bruk av de registrerte opplysningene. De nevnte forholdene (alvorlig sikkerhetssituasjon kombinert med liten grad av faktisk identifikasjon) innebærer etter mindretallets vurdering at personvernulempene for de registrerte blir klart mindre enn hva som var tilfelle i Rt-1991-616.


6.2.6 Overvåking av privat eiendom

Som det fremgår av fremstillingen av sakens omstendigheter, vil kameraet også overvåke deler av en tilgrensende hage, som er privat eiendom. Personopplysningsloven mangler klare bestemmelser om hvorvidt en databehandlingsansvarlig har adgang til å overvåke annen eiendom enn den vedkommende selv eier eller på annen måte disponerer. Det kan lett tenkes situasjoner hvor den behandlingsansvarlige har en interesse i overvåking av et privat område, som i dette tilfellet. Personopplysningsloven synes ikke å løse de spørsmål som kan oppstå når den behandlingsansvarlige (den som gjennomfører overvåking) ikke er eier av det sted som ønskes overvåket. Det kan derfor oppstå en spenning mellom eiers råderett og den behandlingsansvarliges rett eller plikt etter personopplysningsloven.

For overvåking av sted hvor en begrenset krets av personer jevnlig ferdes stilles det i tillegg til interesseovervekten til fordel for behandlingsansvarlig (personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8 litra f) også krav om at det ut fra virksomheten er et særskilt behov for overvåkingen, jf personopplysningsloven § 38. Etter lovens bestemmelser er det altså for et slikt område ikke tilstrekkelig at den behandlingsansvarlige har en berettiget interesse. På bakgrunn av den sikkerhetssituasjonen det er redegjort for ovenfor, og hagens nærhet til DMTs bygninger, finner Personvernnemnda at det foreligger et slikt særskilt behov for DMT.

Denne interessen må også her veies mot personvernulempene, jf personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8 litra f. I denne vurderingen tar Personvernnemnda hensyn til at nærheten til DMTs bygninger styrker den behandlingsansvarliges interesse i overvåkingen samtidig som den også gjør personvernulempene større fordi de overvåkede vil kunne gjenkjennes. I dette tilfellet vil det imidlertid være praktisk mulig å varsle de registrerte, dels ved skilting og sperringen i gaten vis-à-vis hagen, og dels ved direkte varsel til eier av hagen, jf nedenfor. På denne bakgrunn finner Personvernnemnda derfor at overvåkingen for dette området må kunne tillates etter personopplysningsloven §§ 38 og 37, 1.ledd jf § 8 litra f.

Personvernnemnda tolker imidlertid personopplysningslovens bestemmelser slik at det kreves samtykke av eier for å foreta slik overvåking. Ved befaring er Personvernnemnda blitt kjent med at DMT har orientert eier av hagen, og at eier ikke synes å ha innvendinger mot den overvåkingen som skjer.

Personvernnemnda forutsetter at et skriftlig og informert samtykke innhentes av hagens eier. På grunnlag av slikt samtykke vil overvåkingen kunne opprettholdes. I mangel av slikt samtykke, må overvåkingen opphøre.


6.3 Lagring av opptak fra fjernsynsovervåkingen

Datatilsynet har krevd at opptak slettes etter syv dager under henvisning til personopplysningsforskriften § 8-4 om sletting av billedopptak. Tilsynet har ikke funnet grunn til å tillate utvidet lagringstid.

Personopplysningsforskriften § 8-4, 1.ledd viser til personopplysningsloven § 28, som gir uttrykk for prinsippet om at personopplysninger ikke skal oppbevares lenger enn det er saklig grunn for det. Personopplysningsloven § 28 gjelder imidlertid ikke direkte for denne situasjonen, jf personopplysningsloven § 37, 1.ledd som ikke gir personopplysningsloven § 28 anvendelse generelt for fjernsynsovervåking - denne bestemmelsen kommer bare til anvendelse dersom opptaket anses som et personregister, jf personopplysningsloven § 37, 2.ledd.

Forskriften er gitt med hjemmel i personopplysningsloven § 41. Etter denne bestemmelsen kan forskriften bl a gi regler om "fjernsynsovervåking og billedopptak i forbindelse med slik overvåking, herunder om sikring, bruk og sletting av billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking". Dette gir tilstrekkelig hjemmel til å regulere sletting selv om personopplysningsloven § 28 ikke direkte kommer til anvendelse. Henvisningen til personopplysningsloven § 28 i personopplysningsforskriften § 8-4 kan ikke tolkes slik at forskriftsbestemmelsen bare kommer til anvendelse for de billedopptak som direkte faller inn under personopplysningsloven § 28 etter personopplysningsloven § 37, 2.ledd.

Etter personopplysningsforskriften § 8-4, 2.ledd er hovedregelen at opptak skal slettes etter syv dager.

Etter personopplysningsforskriften § 8-4, 6.ledd kan det gjøres unntak fra fristen i personopplysningsforskriften § 8-4, 2.ledd når det "foreligger et særlig behov for oppbevaring i lengre tid". Behovet vil her være knyttet til analyse av atferdsmønster for overvåkede personer som kan gi grunn til å anta at det forberedes en eller annen form for aksjon. Dette kan også ha en forebyggende funksjon, forutsatt at mulige gjerningsmenn er kjent med lagringstiden. Samtidig vil lengre lagringstid representere en økning av ulempene for de registrerte, og dermed også spille en rolle for interesseavveiningen etter personopplysningsloven § 8 litra f.

De hensyn som anføres for å utvide lagringstiden, er i hovedsak sammenfallende med hensynene bak regelen om utvidet lagringstid for post- og banklokale (analyse av atferdsmønster). Et bank- eller postlokale er ikke typisk et "for almindelig Færdsel bestemt eller almindelig befærdet sted" (som er definisjonen av et offentlig sted i straffeloven § 7), men det vil typisk være tilgjengelig for flere enn en "begrenset krets av personer som jevnlig ferdes der". Det er av den grunn ikke naturlig å likestille offentlig gate mv nær DMT med et slikt lokale, men hensyn som i alle fall er delvis sammenfallende, kan tale for å tillate en noe utvidet lagringstid, men mer begrenset enn for post- og banklokale.

I den grad billedopptakene lagres på en måte som gjør det mulig å finne igjen opplysninger om en bestemt person, kommer også personopplysningsloven § 46 til anvendelse. Man kan i så fall redusere personvernulempene ved å gi pålegg om særskilt fysisk sikring av opptak, og regler som begrenser hvilke personer som har tilgang til opptakene.

Ut fra det særlige trusselbildet som foreligger, finner Personvernnemnda at det foreligger et særskilt behov for oppbevaring ut over 7 dager og gir klager medhold i at opptakene kan lagres inntil 30 dager, forutsatt ekstra sikkerhetstiltak, jf personopplysningsforskriften § 8-4, 6. ledd.

Det bemerkes at konklusjonen vedrørende spørsmålet om lagringstid etter nemndas vurdering ikke rokker ved resultatet av den interesseavveining som er gjort ovenfor.


7 Vedtak

Vedtakets punkt 2 er truffet under dissens. Vedtaket er utformet i tråd med flertallets syn.

  1. Det Mosaiske Trossamfund får tillatelse til å oppbevare opptak fra overvåkingen inntil 30 dager. Opptakene må oppbevares i låst skap e lign, og bare de sikkerhetsansvarlige skal ha tilgang til opptakene. Det skal føres en journal som angir hvem som er de autoriserte sikkerhetsansvarlige, og som angir når opptak eldre enn 7 dager blir avspilt, samt årsaken til dette. Denne journal skal være tilgjengelig for Datatilsynet ved kontroll. Datatilsynets vedtak av 2.2.2005 pkt 1 endres i henhold til dette.


  2. Det Mosaiske Trossamfund må fjerne overvåkingskamera som muliggjør overvåking av offentlig område utover det området hvor det er tydelig varslet med skilting, eller besørge at kameraets sladdefunksjon hindrer slik overvåking. Overvåking av nærliggende privat eiendom tillates bare hvis skriftlig og informert samtykke innhentes fra eier. Datatilsynets vedtak av 2.2.2005 pkt 2 opprettholdes med den presisering som er gitt ovenfor.

Oslo 4.1.2006
For Personvernnemnda

Jon Bing
Leder