Datatilsynets referanse: 2004/915 SVE

PVN-2005-12:
Klage på vedtak om begrensninger i adgangen til kameraovervåking av bussenes publikumsområder.

Personvernnemndas avgjørelse av 2. august 2006 (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Hanne Bjurstrøm, Tom Bolstad, Jostein Halgunset, Tore Hauglie, Leikny Øgrim)

1 Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage fra AS Sporveisbussene (heretter ”Sporveisbussene”) på tilsynets vedtak av 15.4.2005, om begrensninger i adgangen til kameraovervåking på bussenes publikumsområder.


2 Saksgang

Den 29.6.2004 varslet Datatilsynet at det ville gjennomføre tilsyn med bruk av fjernsynsovervåking ved AS Oslo Sporveier, herunder AS Sporveisbussene. Tilsynet ble gjennomført 4.8.2004 og kontrollrapport med varsel om pålegg ble oversendt 12.10.2004. Sporveisbussene ba i brev av 30.11.2004 om at Datatilsynet vurderte det varslede pålegg på nytt. Tilsynet revurderte saken, og i brev av 10.2.2005 tilbakekalte Datatilsynet varselet, samtidig som nytt og endret pålegg ble varslet. I brev av 3.3.2005 søkte Sporveisbussene, representert ved advokatfirmaet BAHR, om fristutsettelse for å avgi uttalelse. Fristutsettelse i samsvar med søknaden ble innvilget i brev fra Datatilsynet den 9.3.2005. Uttalelse ble avgitt i brev av 18.3.2005, hvor det igjen ble bedt om at tilsynet revurderte det varslede vedtaket. Datatilsynet vurderte saken på nytt, men fant ikke grunn til å endre det varslede vedtaket. I brev av 15.4.2005 fattet tilsynet vedtak om pålegg. Sporveisbussene, ved BAHR, påklaget vedtaket i brev av 9.5.2005.

Personvernnemnda mottok saken fra Datatilsynet den 10.8.2005. BAHR ble orientert om dette i brev fra nemnda den 12.8.2005. Det ble gitt utsatt frist for ytterligere kommentarer til 12.9.2005. Nemnda har mottatt uttalelser i sakens anledning fra Samferdselssjefskollegiet (13.10.2005), Transportbedriftenes Landsforening (23.9.2005), Stor-Oslo Lokaltrafikk som i styremøte 26.9.2005 slutter seg til det syn som fremkommer i et felles brev fra Yrkestrafikkforbundet, Norsk Transportarbeiderforbund og Transportbedriftenes Landsforening av 20.6.2005. Personvernnemnda ba om ytterligere opplysninger i et brev (udatert, mottatt av klager 30.12.2005), som ble besvart av klager i brev av 6.2.2006. Personvernnemnda har også ved henvendelse til Kristianssand tingrett fått oversendt en dom av en viss interesse, ved påskrift 8.3.2006. Dommen er omtalt nedenfor. Ved brev av 2.5.2006 henvendte Personvernnemnda seg til Riksadvokaten med forespørsel om å få dokumentert opplysninger om betydningen av videoovervåking for politiets arbeid omtalt i pressen, svar på dette ble gitt i brev av 22.6.2006 under henvisning til svar fra Oslo politidistrikt av 12.6.2006 med vedlagt notat av 8.6.2006.


3 Faktum

Sporveisbussene ønsker å fjernsynsovervåke sine kjøretøy under reisen. Hovedformålet er å forebygge og forhindre ran eller voldsepisoder, noe som flere av virksomhetens sjåfører er blitt utsatt for de siste årene. Videoovervåkingen omfatter både området rundt sjåføren og hele passasjerområdet, og følgelig hele bussens kupé. Overvåkingen skjer så lenge strømmen er slått på i bussen.

Overvåkingen ble igangsatt som et prøveprosjekt i 2001 med kameraovervåking på fire busser. Ordningen er i dag utvidet og gjelder "samtlige av 238 busser, med unntak av 68 busser som brukes minst". Hver buss er utstyrt med fire kamera. Et kamera er montert ved sjåføren, og fanger inn det fremste inngangspartiet. Videre er det montert et kamera bak sjåføren og et kamera bakerst i bussen, som begge dekker passasjerområdet. Det er også montert et kamera mellom midtre og bakre dør. I tilknytning til bakre dør er et kamera knyttet til en monitor hos sjåføren som aktiviseres ved bruk av dørfunksjonen eller ved rygging. Kameraene er fastmonterte i såkalte domekapsler.

Datatilsynet har fattet vedtak med følgende pålegg:

"AS Sporveisbussene kan ved kameraovervåking om bord på bussene ikke benytte kameraer i selve publikumsområdet. Med publikumsområder menes passasjerseter og midtgang."

Datatilsynet tillater altså videoovervåking av området rundt sjåføren, samt inn- og utgangspartiene. Klagen gjelder følgelig forbudet mot overvåking av passasjerområdet. Sporveisbussene ønsker at vedtaket blir opphevet, slik at overvåkingen kan fortsette i samme omfang som i dag.


4 Anførslene

Sporveisbussene anfører prinsipalt at vedtaket må oppheves på grunn av manglende lovhjemmel eller materiell ugyldighet, og under enhver omstendighet på grunn av endret skjønnsutøvelse.

Sporveisbussene mener at overvåkingen i det omfang som skjer på bussene i dag er tillatt etter personopplysningsloven § 8 litra f. Det anføres at overvåkingen er nødvendig for å ivareta sikkerheten til de ansatte og passasjerene. Høsten 2000 ble flere av Sporveisbussenes sjåfører utsatt for flere stygge overfall eller ran på ulike tidspunkt av døgnet. Dette hendte på bussen, mens førerne gikk til eller fra bussen i forbindelse med avløsning eller spisepause, og i forbindelse med at førerne ba kunder om betaling for reisen. Formålet med fjernsynsovervåkingen er følgelig å forebygge ran eller vold på bussene, forebygge hærverk, etablere større trygghet mot slike hendelser og forfølge straffbare handlinger.

Videoovervåking er bare ett av tiltakene som er blitt satt i verk for å sikre de ansatte. Også ordninger med vektere, bedre sikring av sjåfører, alarmknapper og telefonisk kontakt er etablert for å forbedre sikkerheten. Tall viser at antall hendelser av ran eller overfall er gått betydelig ned siden tiltakene ble iverksatt. Sporveisbussene anfører at hovedårsaken til dette er den økte faren for å bli avslørt av et overvåkingskamera. Ifølge Sporveisbussene har videoovervåkingen blitt positivt mottatt av en meget stor andel av det reisende publikum og av de ansatte.

Det vises i denne sammenheng til personopplysningslovens kommentarutgave hvor det fremgår at omtrent 90 % av de spurte mener fjernsynsovervåking på offentlige steder er positivt.[1] Videre viser en spørreundersøkelse blant brukere av offentlig kommunikasjon foretatt i januar 2005, at 83 % er positive til videoopptak i passasjerområdet på tog.

Sporveisbussene anfører videre at rutinene omkring opptakene gjør at overvåkingen ikke innebærer personbelastning eller integritetskrenkelse, og at opptakene følgelig ikke utgjør noen trussel mot personvernet.

Fjernsynsovervåkingen foregår ved automatiske kameraopptak som slettes etter en definert periode på tidligst 30 timer og senest 7 døgn. Virksomheten poengterer at ingen ser på opptakene med mindre det oppstår mistanke om straffbare handlinger. I så fall vil opptakene bli hentet frem, avlest og benyttet til å oppklare den straffbare handling.

Sporveisbussene fremhever at det i slike tilfeller kun er et fåtall personer som får tilgang til opptakene. Avlesning kan kun skje i regi av totalt tre forhåndsutpekte personer (en videoansvarlig person ved hver bussbase), som må benytte dedikert mikromaskin med spesielt datamaskinprogram for dekryptering av de lagrede opplysningene. Ved anmeldelse til politiet brennes de aktuelle bildene på en kompaktplate og vedlegges anmeldelsen. Bildene kontrolleres av basedriftssjefen på vedkommende bussbase før anmeldelsen undertegnes av administrerende direktør og oversendes til politiet.

Ifølge klager er den rent teoretiske ulempen for den enkelte, lovlydige passasjer langt mindre enn de ansattes, passasjerenes, samfunnets og Sporveisbussenes fordeler ved redusert kriminalitet, økt trygghetsfølelse og økt oppklaringsprosent for lovbrudd.

Sporveisbussene anfører forøvrig at Datatilsynets argument om "kontinuerlig overvåking" treffer dårlig når det gjelder reiser med en gjennomsnittsvarighet i størrelsesorden 15 minutter.

Sporveisbussene anfører at virksomheten ga melding til Datatilsynet om kameraovervåkingen i mars 2002, uten at tilsynet reagerte. Sporveisbussene oppfattet dette som et klarsignal, og gjorde investeringer på mellom 5 og 10 millioner kroner. Dersom tilsynets vedtak blir opprettholdt, må samtlige kameraer, unntatt kamera ved bussjåføren, utkobles. Sporveisbussene anfører at investeringene dermed vil være bortkastet, samtidig som muligheten til å forebygge og oppklare straffbare handlinger og til dels alvorlig kriminalitet blir sterkt svekket.

Sporveisbussene er av den oppfatning at kontroll av kun inngangspartiet, slik vedtaket fastsetter, er helt utilstrekkelig. Dette vil ifølge virksomheten innebære at det er "fritt frem" under 98 % av reisen i det området av bussen hvor passasjerene oppholder seg. Forøvrig vises det i denne forbindelse til uttalelse fra politiavdelingssjef i Oslo politidistrikt, Finn Abrahamsen, som kritiserer Datatilsynets syn i denne saken.

Videre mener Sporveisbussene at fjernsynsovervåkingen er tillatt etter direktiv 95/46/EF, og tillates ved andre lands praktisering av direktivet. Sporveisbussene anfører at Norge må innrette sin praktisering av direktivet etter EU-landene, og at Norge dermed plikter å legge til grunn en EU-konform tolkning av norske regler som implementerer EU-regler. Det vises i denne sammenheng til et notat fra BAHRs samarbeidspartner i Tyskland, advokatfirmaet Löhde Leo Schmidt-Hollburg & Witte, vedrørende rettstilstanden i Tyskland. Det fremgår av notatet at videokontroll av busser av samme omfang som tilsvarer det Sporveisbussene praktiserer, er fullt tillatt etter tysk lovgivning, som også bygger på direktiv 95/46/EF.

Sporveisbussene anfører videre at tilsynet har begått en saksbehandlingsfeil. Virksomheten mener at medarbeiderne i tilsynet, som hadde deltatt i utformingen av forhåndsvarselet, var inhabile til å delta i den videre saksbehandling. Sporveisbussene er av den oppfatning at forhåndsvarselet var uheldig utformet, og at det strider mot forvaltningslovens regler. Virksomheten fremhever at formålet med forvaltningslovens kontradiksjonsregler (§§ 16 og 17) er at parten på et tidspunkt der forvaltningen fortsatt ikke har bestemt seg, skal gis mulighet til å komme med kommentarer eller motargumenter på forhånd mot det vedtak forvaltningen overveier å vedta. Forvaltningen har ikke adgang til å bestemme seg før man har hørt og overveid partenes kommentarer. Sporveisbussene er av den oppfatning at det derfor er uheldig og rettstridig med et "forhåndsvarsel" som før forvaltningen har mottatt og overveid partens kommentarer, fastslår at det vil fattes vedtak om bestemte forbud. Sporveisbussene illustrerer saksbehandlingsfeilen med at en dommer som før hovedforhandling er gjennomført, forhåndsvarsler at en dom vil gå ut på et bestemt resultat. Denne dommeren ville uten videre bli erklært inhabil. Det samme inhabilitetsprinsipp gjelder også i forvaltningsprosessen, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Sporveisbussene mener også at Datatilsynet har fattet vedtaket uten at tilsynet i tilstrekkelig grad har vurdert virksomhetens argumenter. Det vises særskilt til Datatilsynets EF-rettslige kommentarer, som Sporveisbussene mener må være skrevet av personer med manglende kunnskaper om forholdet mellom norsk lov og EF- og EØS-rett. Virksomheten fremhever at vedtaket ligger fjernt fra allment akseptert kontinental praktisering av 95/46/EF art 7(f), som er implementert i de ulike lands lovgivning.

Sporveisbussene anfører videre at personvernlovgivningen innenfor EU- og EØS-området i alle landene har et felles utgangspunkt, nærmere bestemt Europaparlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF av 24.10.1995, om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av sådanne opplysninger. Sporveisbussene viser til artikkel 7(f). Her fremgår:

"Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at behandling af personoplysninger kun må finde sted hvis … f) behandlingen er nødvendig, for at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, med mindre den registreredes interesser eller de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til artikel 1, stk.1, i dette direktiv, går forud herfor".

Sporveisbussene anfører med dette at utgangspunktet er at når en "behandling" er nødvendig for å ivareta en legitim interesse, i dette tilfelle forebyggelse og hindring av hærverk og vold, samt straffeforfølgelse, er tiltaket klart lovlig, med mindre denne legitime interesse mer enn oppveies av "de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal beskyttes i henhold til artikel 1, stk. 1", altså av "fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger". Sporveisbussene mener at også personopplysningsloven § 8 litra f må tolkes i lys av de ovenstående formuleringer.

At et nødvendig tiltak som forfølger en legitim interesse i utgangspunktet klart er lovlig, og kun ulovlig dersom den berettigede interesse unntaksvis mer enn oppveies av fysiske personers rett til privatlivets fred, kommer ifølge Sporveisbussene ikke frem i Datatilsynets vurdering. Ifølge Sporveisbussene snur tilsynet i forhåndsvarselet EF-direktivets lovlighetspresumsjon på hodet, ved implisitt og eksplisitt å starte med at tiltaket er betenkelig og derfor må forbys. Tilsynet kommer på denne bakgrunn aldri frem til en anvendelse av det korrekte rettslige vurderingstema. Sporveisbussene mener Datatilsynets vurdering av at de formål Sporveisbussene ønsker å ivareta kan oppfylles gjennom kun å overvåke området rundt sjåføren, er basert på manglende praktisk erfaring med benyttelse av offentlig kommunikasjon. Det poengteres at ved gjennomføring av det gjeldende pålegg, vil man unndra alt som skjer under reisen fra overvåking.

Sporveisbussene bemerker at virksomheten ikke har satset ensidig på kameraovervåking, men har iverksatt et stort antall tiltak for å bringe en massiv kriminalitetsutvikling og kriminalitetstrussel under kontroll. Sporveisbussene fremhever videre at kameraovervåking ikke er blitt innført "over natten". Virksomheten har i forkant foretatt en grundig utprøving av overvåkingen, og denne utprøvingen har vist at overvåkingen fører til betydelige forbedringer av sikkerheten til de ansatte og passasjerene. I tillegg vises det til at bussene er et offentlig rom som er tilgjengelig for allmennheten, og at det ikke representerer noe lukket, privat rom.

Det anføres videre at Datatilsynet gjennom sitt opprinnelige forhåndsvarsel selv har erkjent at videokontroll av passasjerområdet på buss i og for seg er lovlig. Det opprinnelige forhåndsvarselet var som følger:

"Kameraovervåkingen av passasjerområdet om bord på bussene skal begrenses til de tidspunktene man ser at det er en overhyppighet av hendelser. Likevel slik at overvåkingen til sammen ikke overstiger 20 % av bussens daglige brukstid".

Sporveisbussene mener at Datatilsynet ikke har påvist noe forhold som tilsier at opptak i de resterende 80 % er ulovlig, noe tilsynet i realiteten selv erkjenner ved etter innsigelser å forlate sondringen 20/80 %.

Avslutningsvis anfører Sporveisbussene at samme erkjennelse av at kameraovervåking er fullt lovlig fremkommer av Datatilsynets egne retningslinjer, jf tilsynets brosjyre om kamerakontroll fra juli 2004 Når har du lov til å overvåke med kamera? I følge Sporveisbussene gir denne brosjyren uttrykk for at videoovervåking på buss for å forebygge og oppklare straffbare handlinger er fullt lovlig.


5 Datatilsynets vurdering

AS Sporveisbussene er en selvstendig virksomhet underlagt AS Oslo Sporveier. Datatilsynet fremhever at det under tilsynet hos Sporveisbussene ble opplyst at et prøveprosjekt med kameraovervåking på t-banen ble lagt ned etter at konserndirektørens krav om dokumentasjon på effekten av tiltaket ikke kunne fremskaffes. Datatilsynet finner det bemerkelsesverdig at virksomheter i samme konsern (AS Oslo Sporveier) har så vidt forskjellig tilnærming til et overvåkingstiltak, som i mange tilfeller kan oppfattes som inngripende i den enkeltes personlige integritet.

Til Sporveisbussenes anførsel om at tilsynet ikke i tilstrekkelig grad har vurdert alle argumentene virksomheten har fremmet i denne saken, anfører Datatilsynet at klagers henvendelse av 18.3.2005 var av spesiell karakter. Tilsynet mente det ikke var hensiktsmessig å kommentere alle detaljer, da tilsynet oppfattet flere av argumentene som grunnløse. Datatilsynet mente henvendelsen i stor utstrekning var preget av å være gjentagelse av allerede fremsatte argumenter, i et ordelag som tilsynet karakteriserte som "noe upolert". Flere av disse anførslene er imidlertid tatt i betraktning i forbindelse med oversendelsen til Personvernnemnda.

Sporveisbussene ga melding til Datatilsynet om fjernsynsovervåkingen uten at tilsynet reagerte. Tilsynet anfører i denne forbindelse at det ligger i instituttet med meldinger etter personopplysningsloven § 31 at meldingene ikke gjøres til gjenstand for noen spesiell form for saksbehandling. Meldingene er ment å være kortfattet informasjon til tilsynsmyndigheten og offentligheten om behandling av personopplysninger. Dette fremkommer på meldingskvittering oversendt behandlingsansvarlig.

Datatilsynet mener følgelig at Sporveisbussene har foretatt en egen og feilaktig forståelse av regelverket. Tilsynet finner dermed ikke grunn til å legge vekt på at Sporveisbussene har foretatt store investeringer. Datatilsynet er forøvrig av den oppfatning at det kan synes som om virksomheten har foretatt investeringer også etter tilsynsbesøk og etter at Datatilsynet ga indikasjoner om en annen regelforståelse.

Datatilsynet mener at Sporveisbussenes anførsel om at Datatilsynets forhåndsvarsel strider i mot forvaltningslovens regler, har begrensede, om noen, holdepunkter i juridisk teori eller praksis. Tilsynet anfører at hensynet til kontradiksjon er ivaretatt gjennom forhåndsvarselet. Datatilsynet presiserer at det har bedt om skriftlig tilbakemelding på eventuelle innvendinger som Sporveisbussene måtte ha, i både første og annet varsel om pålegg.

Datatilsynet anfører videre at alle tilbakemeldinger underlegges en reell vurdering og blir tatt hensyn til. Ifølge tilsynet fremkommer dette tydelig ved det faktum at tilsynet revurderte og tilbakekalte første varsel om pålegg. Tilsynet mener forøvrig at det fremstår som en forutsetning for en reell kontradiksjon, at det fremgår klart av varselet hva forvaltningsmyndigheten vurderer å fatte vedtak om. Dette under forutsetning av at det gis anledning til å komme med tilbakemeldinger, og at eventuelle tilbakemeldinger underlegges en reell vurdering.

Sporveisbussenes anførsel om at de aktuelle medarbeiderne i Datatilsynet som hadde deltatt i utformingen av det andre forhåndsvarselet var inhabile til å delta i den videre saksbehandling, fremstår for tilsynet som åpenbart grunnløs. Tilsynet fremhever at vedtaket om pålegg ikke var utformet, signert eller parafert av de samme personene som saken for øvrig.

Datatilsynet anfører å ha god oversikt over rettstilstanden i Europa, og tilbakeviser følgelig Sporveisbussenes anførsel om at tilsynet har mangelfull innsikt i EF- og EØS-rett. Når det gjelder Sporveisbussenes kildehenvisning til rettstilstanden i Europa, viser tilsynet til Artikkel 29-gruppens uttalelse om behandling av personopplysninger i forbindelse med videoovervåking (nr 4/2004 side 19):

"Mens et videoovervågnings- og alarmeringssystem, der står i forhold til de fastsatte mål, kan betragtes som lovlig, hvis der har været flere voldsepisoder i nærheden af et stadion, eller hvis der gentagne gange sker overfald i busser i afsidesliggende områder eller i nærheden af stoppesteder, gælder dette ikke et system, der enten har til formål at forebygge verbale overgreb mod buschauffører eller at køretøjerne bliver svinet til (som beskrevet i en anmeldelse til databeskyttelsesmyndigheden), at identificere personer, der er skyldige i indre administrative overtrædelser (for eksempel at efterlade skraldeposer ved siden af skraldespande og/eller i områder, hvor der ikke må henkastes affald), eller at afsløre personer, der begår tyveri i svømmehaller".

Til Sporveisbussenes argumenter om at den aktuelle overvåkingen er lovlig i Tyskland, anfører Datatilsynet at det ifølge det tilsynet har fått opplyst skal være forskjeller med hensyn til hva som aksepteres av overvåkingsomfang på offentlige transportmidler i de forskjellige "Länder" i Tyskland.

I motsetning til Sporveisbussene, forstår Datatilsynet direktiv 95/46/EF dit hen at det i hvert land skal gjennomføres egne vurderinger, blant annet basert på det gjeldende risikobilde. At et tiltak skal stå i forhold til det problemet en søker å løse, er et grunnleggende prinsipp i EF-retten og i personvernretten, særlig proporsjonalitetsprinsippet. Det er imidlertid naturlig at det ses hen til løsninger som er valgt i andre land som et element ved vurderingen av dette.

Datatilsynet foretar i sakens anledning en proporsjonalitetsvurdering. Det gjengis fra Artikkel 29-gruppen (nr 4/2004 side 19):

"Princippet om, at oplysningerne skal være egnede, relevante og proportionelle medfører, at der, efter en konstatering af, at behandlingen er lovlig, skal foretages en omhyggelig vurdering af, hvorvidt de foranstaltninger, der gælder databehandlingen, er proportionelle".

Ifølge tilsynet er det ikke tvilsomt at Sporveisbussene har rettslig grunnlag i personopplysningsloven § 8 litra f til å utøve videoovervåking av passasjerene. Spørsmålet er i hvilket omfang dette kan aksepteres. Den grunnleggende forutsetningen om at tiltaket skal være proporsjonalt med det en søker å oppnå er ikke omhandlet i klagen. Fra Sporveisbussenes side er det i all hovedsak fokusert på om overvåkingen skal være tillatt eller ikke, ikke i hvilket omfang. Datatilsynet mener at Sporveisbussene ikke i tilstrekkelig grad redegjør for hvorfor vedtaket vanskeliggjør oppfyllelse av de angitte mål for overvåkingen. Tall viser at en stor andel truende hendelser skjer i forbindelse med billettering. Datatilsynet mener dermed at det er naturlig å begrense eventuelle overvåkingstiltak til området rundt sjåføren, slik at sjåførens sikkerhet blir ivaretatt.

Sporveisbussene mener at videoovervåking er nødvendig for å forebygge kriminalitet, ivareta sikkerheten ombord på bussene og straffeforfølging. Datatilsynet anfører at måten disse interessene søkes ivaretatt på, må vurderes ut fra hvor inngripende tiltakene er og den effekten de antas å ha (proporsjonalitetsprinsippet). Tilsynet anser det som lite tvilsomt at overvåking begrenset til inngangsparti og sjåførområdet er mindre inngripende enn totalovervåking av passasjerene i hele kjøretøyet gjennom hele reisetiden.

Datatilsynet anfører at et tiltak må vurderes opp mot andre tiltak og ses i sammenheng med helheten i overvåkingen. Ifølge tilsynet er det sentrale vurderingstema om tiltaket er proporsjonalt med det som søkes oppnådd, og om det er grunn til å anta at tiltaket har den ønskede effekt. Ifølge tilsynet er det imidlertid ikke bare overvåking i regi av Sporveisbussene som er relevant. Det må også ses hen til det totale overvåkingsbildet i Norge, og i hvilken utstrekning dette bildet endres.

Datatilsynet bemerker at det i dialogen med Sporveisbussene ikke er fremkommet opplysninger som tilsier at totalovervåking, altså overvåking ut over førerområdet og inngangsparti, kan antas å ha tilleggseffekt i et sikkerhetsperspektiv. Etter det tilsynet forstår, er ikke utprøving av alternativer, som for eksempel overvåking av mindre områder i bussene, gjennomført.

Generelt bemerker tilsynet at det ikke fremstår innlysende hvorfor Sporveisbussene har et behov for totalovervåking som ikke samsvarer med de øvrige selskaper i Oslo Sporveier. Tilsynet ønsker avslutningsvis å henlede oppmerksomheten mot innarbeidet praksis i drosjenæringen. Fjernsynsovervåkingen som i dag skjer i drosjene er begrenset til tidspunktet passasjeren går inn i bilen eller ved reisens start, og det synes med dette ikke å være behov for å overvåke passasjerene under hele reisen.

Det gjøres videre oppmerksom på at NSB, i likhet med Sporveisbussene, klaget på Datatilsynets vedtak om å begrense videoovervåkingen under reisen. Også denne saken er oversendt til Personvernnemnda. (Sak PVN-2005-13).


6 Personvernnemndas vurderinger[2]

6.1 Spørsmål om det foreligger saksbehandlingsfeil

Det er i forbindelse med klagen hevdet at det foreligger saksbehandlingsfeil fra Datatilsynets side, jf brev fra BAHR av 16.9.2005 pkt 4. Det er særlig fremhevet at medarbeiderne ved Datatilsynet som utarbeidet forhåndsvarsel, var inhabile til å delta i den videre saksbehandlingen.

Klikk på bilder for større versjon  

Personvernnemnda vil for sin del fremheve at det må være en fordel for parten at et forhåndsvarsel utformes så konkret at det gir tilstrekkelig informasjon om tilsynets foreløpige standpunkt til at parten kan fremme sine motargumenter, og slik ivareta hensynet til kontradiksjon. I dette tilfellet finner ikke Personvernnemnda at det er grunnlag for inhabilitet og at saksbehandlingen uansett ikke lider av feil som kan ha virket bestemmende for vedtakets innhold, jf forvaltningsloven § 41.


6.2 Nærmere om faktum

Sporveisbussene har gjort tilgjengelig en skisse som viser de ulike kameraenes plassering i bussene.[3]

Kamera nr 1 er plassert ved bussjåføren, og tar opptak av døråpningen og passasjerbetjening ved sjåføren. Kamera nr 2 er plassert bak bussjåføren, og tar opptak bakover mot midtdør. Kamera nr 3 er plassert ved midtdør og tar opptak bakover. Kamera nr 4 er plassert bakerst i bussen og tar opptak fremover mot midtdør.

De busser som har bakdør, har dessuten et kamera nr 5 som filmer innenfra og ut åpningen av bakdør. Dette aktiveres ved trykking på den utvendige knappen som åpner bakdør eller ved åpning av bakdør innenfra. Filmen vises på en skjerm for sjåføren. Formålet er å gi sjåføren oversikt over bakdøren og hindre ulykker ved avstigning eller påstigning gjennom bakdøren.

Dessuten har bussene et siste kamera (det vil si kamera nr 5 eller 6, avhengig av om bussen har bakdør, og derfor kamera ved denne) for utvendig filming bak bussen. Dette aktiviseres ved rygging og tar sikte på å forebygge ulykker. På skjermen ved sjåføren vil dette ryggekamera eventuelt overstyre bilde fra bakdøren.

Kamera 5 og 6 gir altså bilder som sjåføren kan se i sanntid, med det formål å hindre ulykker. Disse kameraene lagrer ikke det som blir filmet.


6.3 Innledning – behandlingsgrunn, systematikk

Denne saken omhandler fjernsynsovervåking der opptak blir lagret på et låst medium. Herfra vil mediet bare unntaksvis bli fysisk fjernet og behandlet på et separat datamaskinanlegg med sikte på å identifisere de personer som opptaket er gjort av. Det vil da kunne treffes en beslutning om å overføre data fra anlegget til en tredjepart, som typisk vil være politi eller et statlig tilsyn.

Som Personvernnemnda har diskutert i tidligere klagesaker, er ”fjernsynsovervåking” en generell betegnelse som dekker flere typer systemer og flere ulike formål, jf PVN-2005-09 Det mosaiske trossamfund. Overvåkingen kan være svært enkel, for eksempel hvor et kamera er montert rettet mot et svømmebasseng slik at betjening kan holde øye med hva som skjer i sann tid, og kunne gi assistanse hvis det for eksempel oppstår et problem for en av badegjestene, sml PVN-2002-05 SAS Radisson Plaza Hotell. Her skjer intet opptak og ingen etterfølgende behandling av filmen ved hjelp av datamaskinbasert utstyr.

I denne saken er det imidlertid et mer sammensatt system. For Personvernnemnda fremstår det som naturlig først å vurdere om dette systemet i henhold til personopplysningsloven bør behandles som ett system for fjernsynsovervåking, som i sin helhet faller inn under personopplysningsloven kap VII, eller om det er hensiktsmessig å dele det opp i flere delsystemer. Personvernnemnda er kommet til at det i dette tilfellet er hensiktsmessig med en oppdeling. Personvernnemnda understreker at hvorvidt det skal anses hensiktsmessig med en oppdeling, vil bero på situasjonen, og derfor bygger på en konkret vurdering i dette tilfellet. Denne vurderingen vil begrunnes nedenfor.



Etter personopplysningsloven § 36 defineres fjernsynsovervåking som ”vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat”. Det er ingen tvil om at det system som er foreslått installert i bussene, faller inn under denne definisjonen.

Ved overvåkingen lagres bilder av passasjerene. Et fotografi av en person vil nødvendigvis gi opplysninger om denne personen. Disse opplysningene vil også kunne omfatte opplysninger som etter personopplysningsloven § 2 nr 8 litra a er kategorisert som ”sensitive” – typisk ”rasemessig eller etnisk bakgrunn” eller ”religiøs oppfatning” – implisert av utseende, klesdrakt eller lignende. Fotografiet kan også gi opplysninger om en persons ”helseforhold”, jfr personopplysningsloven § 2 nr 8 litra c, f eks ved bandasjer, synlige sår mv.

For at opplysningene skal være personopplysninger etter personopplysningsloven § 2 nr 1, må opplysningene kunne knyttes til enkeltpersoner. For fotografi eller billedopptak er det, slik Personvernnemnda ser det, generelt sett fire måter dette kan skje på:

  • Den enkleste måten er at fotografiet av personen gjenkjennes, dvs at en person betrakter bildet og gjenkjenner personen basert på egne minner eller et fotografi mv som brukes til sammenligning.

  • Det kan også være at fotografiet i tillegg til person også avbilder et identifiserende element, f eks ved at vedkommende bærer eller sitter på en plass markert med navneskilt.

  • Samtidig med opptaket kan det registreres identifiserende elementer ved et annet delsystem. Dette skjer f eks i en minibank der opptaket skjer samtidig med at kunden foretar en transaksjon hvor kunden identifiserer seg. Ved sammenligning av klokkeslett for opptak og transaksjon, kan dermed bildet knyttes til en enkeltperson.

  • Endelig kan man tenke seg bruk av metoder for identifikasjon ved hjelp av datamaskinbaserte metoder for gjenkjenning av ansiktsgeometri eller lignende. Personvernnemnda er ikke kjent med at slike metoder brukes her i landet.

Dette betyr at det automatiske opptaket som lagres på den låste magnetplatestasjonen i bussen, isolert sett ikke inneholder personopplysninger i personopplysningslovens forstand. Det finnes opplysninger om personer på opptaket, men disse er (ennå) ikke knyttet til identifiserbare enkeltpersoner. Det er først hvis opptaket avspilles at man – typisk ved gjenkjenning – kan identifisere passasjerer og slik knytte opplysningene til enkeltpersoner.

Selve fjernsynsovervåkingen må ha hjemmel i personopplysningsloven, jf nedenfor. Personvernnemnda har i dette tilfellet kommet til at det er hensiktsmessig å se avspillingen av opptakene som en behandling av personopplysninger, inklusive sensitive personopplysninger. Grunnen til at man anser dette hensiktsmessig er blant annet at det lett kan tenkes andre kilder for opplysninger om hvilke personer som var passasjerer. Hvis man for eksempel innfører et elektronisk billettsystem, kan dette omfatte ”månedskort” knyttet til enkeltpersoner, og ved overføring av data lagret ved en validiseringsautomat på holdeplass eller buss, vil man da ha en kilde til å bestemme hvem som var passasjer. Ved å se på avspillingen som behandling av personopplysninger, vil slike systemer lettere kunne ses i sammenheng.

Ettersom behandlingen av opptak fra fjernsynsovervåking regelmessig vil inneholde sensitive personopplysninger, kreves konsesjon for denne behandlingen, jf personopplysningsloven § 33 sml § 2 nr 8 litra a og c. På grunn av sammenhengen mellom systemene, vil det være naturlig at konsesjonen også omfatter fjernsynsovervåkingen. Personvernnemnda vender tilbake til spørsmålet om utlevering av opptak til tredjeperson nedenfor.


6.4 Fjernsynsovervåking

6.4.1 Generelt om vurderingen

Etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd må for all fjernsynsovervåking vilkårene i personopplysningsloven § 11, 1.ledd litra a jf personopplysningsloven §§ 8 og 9 være oppfylt. Det betyr at det må foreligge en behandlingsgrunn. For at behandlingsgrunn skal foreligge er det tilstrekkelig at vilkårene i personopplysningsloven § 8 er oppfylt.

Etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd må for all fjernsynsovervåking vilkårene i personopplysningsloven § 11, 1. ledd litra a, jf personopplysningsloven §§ 8 og 9 være oppfylt, dvs at det må foreligge en behandlingsgrunn. Selv om formålet med overvåkingen er å registrere opplysninger som etter personopplysningsloven § 2 nr 8 litra b ville være sensitive (typisk opplysninger om straffbare forhold), vil overvåkingen være tillatt selv om vilkårene i personopplysningsloven § 9, 1.ledd ikke er oppfylt, jf personopplysningsloven § 31, 1.ledd, 2.pkt. Overvåkingen vil heller ikke utløse konsesjonsplikt etter personopplysningsloven § 33, jf personopplysningsloven § 37, 1.ledd, 1.pkt. For at behandlingsgrunn skal foreligge – og dermed fjernsynsovervåking tillates – er det altså i dette tilfellet tilstrekkelig at vilkårene i personopplysningsloven § 8 er oppfylt.

Det er i denne saken ikke omtvistet at Sporveisbussene har en berettiget interesse i overvåking etter personopplysningsloven § 8 litra f. Denne bestemmelsen forutsetter at overvåkingen bare kan tillates dersom ”hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger” Sporveisbussens interesse i overvåking. Som fremhevet av klager, svarer personopplysningsloven § 8 litra f nøye til personverndirektivet art 7(f), og vil være implementert i nasjonal lovgivning – med de forskjeller for nasjonalt slingringsmonn som tillates av direktivet – i de land direktivet gjelder for. Vurderingen vil være konkret, hvor det legges vekt på omstendighetene og interessene i den aktuelle sak.

Overvåkingen angår passasjerområdet i busser. Etter personopplysningsloven § 38 gjelder det for ”sted hvor en begrenset krets av personer ferdes jevnlig” et krav om at overvåking bare kan skje når det ”ut fra virksomheten er et særskilt behov for overvåkingen”. Personvernnemnda finner det tvilsomt om bussen kan karakteriseres som et sted hvor en ”begrenset krets av personer ferdes jevnlig”. For så vidt gjelder overvåking av førers plass, vil dette være tilfellet ettersom de ansatte sjåfører utgjør en begrenset krets. Overvåking av kamera for fremre inngangsparti, som kan omfatte sjåførens arbeidsområde i bussen, er imidlertid ikke omtvistet.

Når det gjelder overvåking av kupeen – dvs passasjerene – antar nemnda at det vil være et innslag av faste reisende. Likevel er det ikke naturlig å anse kupeen som et sted hvor en ”begrenset krets av personer ferdes jevnlig”. Det ligger nærmere å anse kupeen som et offentlig sted, et ”for almindelig Færdsel bestemt eller almindelig befærdet sted” (som er definisjonen av et offentlig sted i straffeloven § 7). Loven definerer bare disse to typene ”steder” – et sted hvor en ”begrenset krets av personer ferdes jevnlig” og ”offentlig sted”. Som Personvernnemnda har påpekt i PVN-2005-09 Det Mosaiske Trossamfund, vil det kunne være steder som faller utenfor de to typene loven opererer med.

Etter nemndas mening må bussenes kupeer anses som en form for offentlig sted. For å tillate overvåking, må man foreta en interesseavveining, jf personopplysningsloven § 8 litra f.

På offentlig sted skal det skiltes med at overvåking skjer, jf personopplysningsloven § 40. Det er ikke nærmere berørt i sakens dokumenter hvordan skilting gjennomføres, men Personvernnemnda forutsetter at dette skjer på en tydelig måte. Åpenbart vil den preventive virkningen av overvåkingen (jf nedenfor) i stor grad avhenge av at de reisende blir gjort oppmerksomme på denne, og det er derfor også i Sporveisbussenes interesse å sørge for tydelig skilting. Personvernnemnda forutsetter at skiltingen tilfredsstiller lovens krav, og forfølger ikke dette videre.

Ved en interesseavveining skal Sporveisbussenes interesser veies mot de personvernulempene for den enkelte som slik kameraovervåking medfører.


6.4.2 Nærmere om begrunnelsen for overvåkingen, Sporveisbussenes berettigede interesse etter personopplysningsloven § 8 litra f.

Overvåking kan ha flere formål, jf gjennomgangen i PVN-2005-09 Det Mosaiske Trossamfund. I dette tilfellet antar Personvernnemnda at overvåkingen kan ha tre hovedformål sett fra Sporveisbussenes side:

  • Formålet kan være å holde et område under oppsikt, slik at man straks kan treffe tiltak for å hjelpe personer eller iverksette mottiltak hvis uønskede situasjoner skulle oppstå.

  • Formålet kan være preventivt. Ved at det er kjent at området er overvåket, vil dette gjøre at man reduserer risikoen for uønskede situasjoner.

  • Formålet kan være å sikre bevis, typisk til bruk i en senere rettssak.

Det første av disse formål – å holde et område under oppsikt for å gi assistanse og unngå at det oppstår farlige trafikale situasjoner – er lite berørt i sakens dokumenter. Av de monterte kamera er ett montert slik at det aktiviseres en monitor hos sjåføren ved bruk av dørfunksjonen eller ved rygging. Personvernnemnda forstår det påklagede vedtak slik at det ikke berører dette kamera, men bare de kameraene som overvåker selve publikumsområdet, dvs kupeen (seter og midtgang), jf også brev fra Datatilsynet av 10.2.2005 (se punktet ”Bakgrunn” in fine).

Kameraene som overvåker kupeen, har først og fremst en preventiv funksjon. Formålet er at ved å gjøre overvåkingen kjent, vil dette påvirke den enkelte trafikants atferd. Den preventive effekten virker sammen med formålet å sikre bevis – vissheten om at det sikres bevis ved eventuelle straffbare handlinger kombinert med vissheten om at Sporveisbussene vil følge opp ved å anmelde episoden til politiet, og gjøre beviset tilgjengelig ved en etterforskning, antas generelt å være preventivt.

Sporveisbussene mener å ha skaffet erfaring med at overvåkingen har en slik preventiv effekt ved prøveprosjektet fra 2001. Det er også fremhevet av Sporveisbussene at det faktiske antallet uønskede hendelser er gått ”betydelig ned” fra 2004 til 2005. Denne reduksjonen er relativt større enn tallmaterialet synes å vise, ettersom kjøringen økte med 15 % i samme periode (fortrinnsvis til erstatning for trikk og t-bane). Det er lagt frem[4] totaloversikter for 2004 og 2005, som kan trekkes sammen som i tabellen nedenfor:



I tabellene er også årsaken til de uønskede hendelsene angitt. Av de 156 hendelsene totalt i 2004 skyldtes 55 ”billettering”, 14 ”fyll/stoff” og 66 ”ukjent”. For 2005 skyldtes av de i alt 128 uønskede hendelsene 30 ”billettering”, 15 ”fyll/stoff” og 17 ”ukjent”. Totalt er antallet uønskede hendelser altså redusert fra 156 til 128, dvs ca 18 %. De totale tallene i hver gruppe er forholdsvis små. Personvernnemnda har ikke vurdert tallene utover å registrere at de angir en positiv utvikling.

I uttalelser mottatt av Personvernnemnda fremheves også betydningen av overvåking for å hindre ”voldsutøvelse mot ansatte og passasjerer samt skadeverk og eventuell annen kriminalitet om bord” i befordringsmidler.[5]

Noen egentlig dokumentasjon av den preventive virkningen foreligger ikke, men effekten er i denne konkrete sak ikke bestridt. Også etter Datatilsynets vedtak vil overvåking tillates, men i mer begrenset grad. Det er bare de kamera som overvåker selve kupeen som blir utelukket, ikke de kameraene som overvåker inn- og utgangsparti, inklusive førerens arbeidsplass. Vurderingen i denne saken er om ytterligere overvåking gir en økning av den preventive virkning som veier tyngre enn den personvernulempe som denne overvåkingen representerer. Personvernnemnda antar at det kanskje særlig er skadeverk på seter og interiør som vil kunne registreres ved overvåking av kupeen, noe som ikke fanges opp om overvåkingen begrenses til ut- og inngangspartiene. Se også nedenfor om forholdet til vold i kupeen.

I tillegg til å understreke argumentene om den preventive effekt av overvåkingen for uønsket eller kriminell atferd, fremmer også Sporveisbussene argumenter på vegne av trafikantene som ved overvåkingen vil oppleve en større trygghet. Dette argumentet er også fremhevet i brev fra Samferdselsdepartementet av 16.9.2005 hvor det bl a heter:

”Jeg [dvs samferdselsminister Torild Skogsholm] er opptatt av at ansatte i transportsektoren skal ha en sikker og attraktiv arbeidsplass. Opplevelsen av trygghet er helt grunnleggende for ansatte og passasjerer i kollektivtransporten. Hvis opplevelsen av trygghet uteblir, så uteblir også passasjerene og rekrutteringen til sjåføryrket.”

Personvernnemnda antar at disse argumentene ikke skal forstås slik at opplevelsen av trygghet er et gode uavhengig av hvorvidt den svarer til den faktiske tryggheten. Hvis overvåking gir en ”falsk trygghetsfølelse”, er ikke dette noe argument for en slik overvåking. Nemnda mener derfor at man igjen er tilbake til spørsmålet om hvorvidt overvåking av kupeen øker den preventive effekt sammenlignet med en overvåking begrenset til inn- og utgangspartiene. Imidlertid er det dokumentert at publikum opplever offentlige steder som mer utrygge enn de faktisk er, derfor vil et tiltak som styrker opplevelsen av trygghet gjøre opplevelsen faktisk mer realistisk.


6.4.3 Videoopptak som bevis i rettspraksis

Det finnes sparsom rettspraksis som i beskjeden grad belyser betydningen av videoovervåking:

En sak som har tiltrukket seg betydelig offentlig interesse, er Oslo tingretts dom av 8.9.2005 (”Holmlia-saken”)[6] mot tre unge menn (18-20 år gamle) som 7.1.2005 slo og sparket en person som var funksjonshemmet etter en tidligere trafikkulykke slik at han fikk en varig hjerneskade. Slagene ble til dels påført fornærmede på bussholdeplassen ved Holmlia i forbindelse med påstigningen. Fornærmede ble frastjålet sin lommebok, og fulgte etter gjerningsmennene inn på bussen, hvor han ble tilføyd ytterligere slag. Voldsepisoden tok slutt da sjåføren avbrøt sitt forsøk på å ta kontakt med bussentralen på betingelse av at det ble ro.

Ved bedømmelsen av volden på holdeplassen, viser retten særlig til ”videoopptak fra bussen da den stod ved holdeplassen”, og ved bedømmelsen av handlingene til en av de tiltalte, [A], anføres det at ”[v]ideofilmen viser at [A] beveget seg bort fra bussens inngangsparti og retten legger til grunn at han har beveget seg etter de andre tiltalte …”

Når det gjelder volden som skjedde i bussen, bygger retten hovedsakelig på vitneutsagn. Ett av vitnene hevder at tiltalte [B] slo fornærmede i ansiktet, men retten anfører at ”dette bekreftes verken av de andre vitneforklaringene … eller videoopptaket fra bussen.”

Utover dette gir ikke dommen særlig grunnlag til spesielt å skille ut den verdi opptakene har hatt som bevis sammenlignet med vitneutsagn, i stor grad viser retten til ”bevisførselen” som bakgrunn for sine slutninger uten å sondre mellom de ulike bevis.

Dommen gir et konkret eksempel på den verdi et opptak fra videoovervåking kan ha ved en etterfølgende forfølgelse av et straffbart forhold. Den synes også å illustrere at opptakene fra kupeen har hatt betydning for bevisbedømmelsen.

Tingrettens dom ble påanket til Borgarting lagmannsrett som avsa dom 26.2.2006.[7]

For så vidt gjelder bruk av opptak som bevis, kommer det frem lite nytt. Om bevisbedømmelsen sies det generelt: ”Når det gjelder saksforholdet for øvrig, vises til tingrettens dom og den bevisvurdering som der er foretatt. Lagmannsretten er i det vesentlige enig i denne. Det vises også til bevisførselen under ankeforhandlingen der en rekke sammenfallende vitneforklaringer ble gitt og hvor en videofilm fra bussen ble vist.” Utover dette kommenteres ikke opptaket, og det er vanskelig av dommen å se hvilken relativ betydning videoopptakene har hatt for lagmannsrettens vurdering av skyldspørsmål eller straffeutmåling.

I notat fra Oslo politidistrikt av 8.6.2006 om etterforskningen i denne saken, heter det at videoopptakene fra bussen var ”av avgjørende betydning og gjorde at politiet kunne identifisere og pågripe gjerningsmennene”, og at opptakene hadde stor betydning for å ”avklare rollene til den enkelte gjerningsmann”. De beste bildene til identifikasjon fikk man fra inngangspartiet foran hos sjåføren. I dette tilfellet kunne man også se skadene på fornærmede da vedkommende gikk på bussen. Det tredje kamera som viste midtgangen og litt bakover i bussen, gjorde det mulig å se at en av gjerningsmennene kom inn gjennom denne inngangen. Det fjerde kamera plassert helt bakerst i bussen viste de bakerste setene og litt fremover. Politiet fikk klart frem hvilke av gjerningsmennene som var aktive inne i bussen, og kunne belyse hendelsesforløpet inne. Man så også når gjerningsmennene forlot bussen, noe som skjedde på to ulike stasjoner.

I forbindelse med denne saken nevnes også den betydning opptakene hadde for identifikasjon av vitner. ”Det er mange som kvier seg for å vitne, og som vi ellers ville hatt problemer med å komme i kontakt med. Det er viktig å kunne se vitnenes posisjoner for å kunne bekrefte at observasjonene deres var mulige ut fra deres plassering i bussen.”

Endelig nevnes også i forbindelse med denne episoden hensynet til sjåføren. ”Det faktum at videoopptaket var hovedbeviset i rettssaken var både betryggende og avlastende for sjåføren.”

Det foreligger også en dom fra Kristiansand tingrett av 8.3.2005.[8] Saken gjaldt legemsfornærmelse etter straffeloven §§ 228 og 229 forøvet av to ungdommer mot en tredje på bussen fra Kristiansand til Sogndal. For retten ble det lagt frem videoopptak, og disse er kort omtalt. Det heter innledningsvis og ganske generelt: ”Etter de tiltaltes forklaringer sammenholdt med vitneforklaringer samt bilder/film fra videoovervåkingskamera i angjeldende buss, legger retten til grunn …” Som sitatet antyder, gjør ikke retten særskilt rede for hvilke bevis som er grunnlag for den følgende beskrivelse av handlingsforløpet.

De siktede hevdet at den fornærmede ”startet det hele” ved en provokasjon av rasistisk karakter. Her heter det i dommen: ”Under henvisning til foretatt bevisføring herunder vitneforklaringer fra andre busspassasjerer samt tekniske bevis i form av videofilm, fester ikke retten lit” til denne påstanden.

Også denne dommen gir et eksempel på at videoopptaket har verdi i den etterfølgende straffesak, men utover at de har hatt betydning i den samlede bevisbedømmelse, er det vanskelig av dommen å slutte noe mer spesifikt.[9]


6.4.4 Videoopptaks betydning for politiets arbeid

I notat av 8.6.2006 fra Oslo politidistrikt er det belyst, blant annet med konkrete eksempler, hvilken betydning videoopptak kan ha for politiets arbeid med straffesaker. Notatet inneholder kommentarer til ”Holmlia-saken”, som er pådømt og hvor notatets opplysninger er innarbeidet i fremstillingen ovenfor.

Den nærmeste foranledning til Personvernnemndas henvendelse var presseomtale av et forsøk på drap i buss 25 på Kjelsås i Oslo 21.4.2006. Politiet opplyser at kamera ved inngang hos sjåføren ”var viktig for identifisering av en gjeng på sju personer som alle ble pågrepet og siktet i saken”. Det heter videre at de to kameraene i midten av bussen

”… viste krangel om øl og sigaretter mellom nevnte gjeng og fornærmede – og hvem som var involvert. Kameraene var slik plassert at selve knivstikkingen på utsiden ikke ble filmet gjennom bussens vinduer. Noen av guttene ble filmet fra midjen og ned, men gjerningsmannen kunne ikke identifiseres.

Kamera 4 var plassert bakerst i bussen og filmet utgangsdøren. Ved nøye gjennomgang av opptakene, klarte vi å se hvem som gikk ut av bussen og at en av disse deltok i slåsskampen på utsiden. Vi kunne også se at to av de siktede ble igjen inne i bussen noe som bidro til en raskere løslatelse fra varetekt.

Status i saken er nå at en av de siktede har erkjent at han stakk fornærmede med en skarp gjenstand i brystet og to har erkjent deltakelse i å ha utøvet vold ved slag og spark.

Dersom det ikke hadde vært kamera i bussen, ville gjerningsmannen etter all sannsynlighet gått fri grunnet mangelfulle vitneobservasjoner og få tekniske spor.”

I notatet trekkes det også frem to saker hvor det ikke var montert kamera i buss eller trikk, den ene gjelder kapring av buss på Oslo bussterminal 1.5.2004, den andre det såkalte ”trikkedrapet” 3.8.2004 på trikk 17 ved Bislet i Oslo. I den første saken opplyser politiet at det er av den oppfatning at gjerningsmannen kuttet øret av fornærmede, men at dette ikke kunne bevises fordi skaden teoretisk sett kunne ha oppstått på annen måte. I forbindelse med trikkedrapet antar politiet at dersom det hadde vært videoovervåking, ”ville vi sannsynligvis ha identifisert vedkommende og pågrepet ham raskere”.

Oppsummeringsvis heter det at videoovervåking av buss

”… har vært av vesentlig betydning for oppklaring av alvorlig voldskriminalitet i Oslo.

Kamera ved inngangsdør foran gjør det mulig å identifisere personer mistenkt for straffbare forhold, forutsatt at denne døren benyttes av de som stiger på bussen.

Øvrige kamera i bussen gjør det mulig for politi/påtale å registrere et hendelsesforløp og plukke ut gjerningsmenn.

Dersom kameraene i større grad også hadde fanget opp hendelser på utsiden av bussene, ville det ha vært til stor hjelp i etterforskningen.”

6.4.5 Personvernulemper

Personvernnemnda anser det som utvilsomt at overvåking representerer en ulempe for den enkeltes personvern. Denne vurderingen kan man i og for seg bygge direkte på personopplysningsloven som regulerer fjernsynsovervåking, og som derfor forutsetter at dette er av betydning for den enkeltes personvern.

Hvor stor personvernulempen er, vil bero på flere forhold. Overvåkingen av inn- og utgangspartier vil skje i en situasjon som vel er noe mer ”offentlig” enn den passasjerene opplever når de sitter eller står i kupeen. Den siste situasjonen vil også representere en overvåking av lengre varighet (en gjennomsnitts reisetid på 15 minutter har vært nevnt i saken). Det kan derfor hevdes at det er et visst grunnlag for å sondre mellom disse situasjonene.

Når det gjelder å angi den relative personvernulempen, er det henvist til resultat av meningsmålinger. En av disse er gjengitt i kommentarutgaven til personopplysningsloven (jf ovenfor) og anfører at omtrent 90 % av de spurte mente at fjernsynsovervåking av offentlige steder var positivt. En rapport fra september 2005 refererer holdningen til overvåking i kupeen på buss eller tog.[10]



Disse tallene kan brukes til å argumentere for at personvernulempen oppleves som beskjeden. De gir knapt grunnlag for å hevde at ulempen oppleves som økende, selv om andelen med negativ holdning synes fordoblet fra den eldste til den nyeste undersøkelsen, er undersøkelsene ikke direkte sammenlignbare.

Personvern – slik det forstås i personopplysningsloven – er imidlertid ikke en betegnelse for en individuell, psykologisk opplevelse. Denne opplevelsen er relevant i vurderingen av personvernulempene, men ikke tilstrekkelig.

Personvernnemnda har i et tidligere vedtak (PVN-2005-09 Det Mosaiske Trossamfund) lagt vekt på måten overvåkingen skjer på, og der blant annet sondret mellom tre ulike måter:

  • Sanntids overvåking ved at en person samtidig følger med i bildene fra kamera

  • Systematisk overvåking med sikte på å avdekke et mønster i den observerte atferd som kan indikere at et anslag er under planlegging

  • Opptak som kan gjøres uten observasjon i sanntid

I dette tilfellet har overvåkingen form av automatiske kameraopptak som slettes etter en definert periode på tidligst 30 timer og senest 7 døgn. Dersom det ikke registreres mistanke om straffbare forhold, vil ingen se på opptakene. Opptakene vil da bli slettet eller overskrevet. Avlesning skal etter retningslinjene bare skje av tre autoriserte personer (en person ved hver bussbase), som må benytte særlig utstyr for dekryptering av de lagrede data. Ved en eventuell anmeldelse kopieres de aktuelle bildene til en kompaktplate og vedlegges anmeldelsen. Bildene kontrolleres av driftssjefen på vedkommende bussbase før anmeldelsen undertegnes av administrerende direktør og oversendes politiet.


6.4.6 Interesseavveining

Personvernnemnda er henvist til å foreta en vurdering innenfor rammene av den aktuelle klage. Nemnda vil likevel påpeke at det ikke først og fremst er den konkrete personvernulempe, som overvåking i dette tilfellet vil representere, som fremstår som det prinsipielle. En slik overvåking blir et nytt skritt på veien mot en samfunnssituasjon med en stadig mer omfattende overvåking av den enkeltes ferdsel på offentlige steder. Personvernnemnda anser at denne utviklingen fortjener en rettspolitisk avklaring, og gjentar den oppfatning nemnda har gitt uttrykk for i PVN-2005-11 Statens vegvesen om at den oppsplitting i konkrete klager som er nødvendig for prøving av enkeltvedtak ikke må få lov til å erstatte en mer prinsipiell rettspolitisk debatt.

Etter Personvernnemndas syn, må vurderingen ta som utgangspunkt at den foreslåtte form for overvåking fører til beskjedne personvernulemper. Opptaket blir bare benyttet i forbindelse med episoder som antas å representere straffbare handlinger. Det er etablert rutiner for å sikre at opptakene da bare gjøres tilgjengelig for politiet i forbindelse med etterforskningen. Personvernnemnda antar at publikum også kan informeres nærmere om rutinene ved oppslag på bussen. I tillegg til tydelig varsel om overvåkinger, kan det også gis nærmere opplysninger om rutinene i den forbindelse. De reisende vil være i en situasjon under oppholdet i kupeen som gjør det mulig også å lese slike noe mer detaljerte redegjørelser.

I vurderingen må man ta hensyn til både de reisende og de ansatte (sjåføren). Personvernnemnda antar at en sjåfør som finner å måtte intervenere i en uheldig situasjon som er under utvikling, kan finne en viss trygghet i vissheten om at dersom vedkommende selv skulle utsettes for straffbar vold, så vil gjerningsmannen kunne identifiseres ved hjelp av opptakene. Selv om overvåkingen ikke er av sjåførens arbeidsplass bak rattet, legger nemnda likevel vekt på at hele bussen også må betraktes som en arbeidsplass. Man må derfor kunne ta i betraktning den betydning overvåkingen spiller for arbeidsmiljøet. Personvernnemnda viser til de mange henvendelser til nemnda som sterkt understreker dette aspektet.

Personvernnemnda har foran pekt på at det ikke kan legges vekt på at overvåking skaper en trygghetsfølelse dersom denne ikke svarer til den faktiske trygghet. Men nemnda utelukker ikke at overvåking kan svekke en ubegrunnet følelse av utrygghet, og dermed bidra til en mer realistisk opplevelse av sikkerheten for de reisende.

Personvernnemnda har tatt utgangspunkt i at kupeen i en buss er et offentlig sted. Hvis man skal gradere offentlige steder, antar nemnda at kupeen må oppfattes som svært offentlig, som et sted den enkelte ikke venter å kunne opptre uten å bli iakttatt. Dette til forskjell fra for eksempel offentlige plasser, hvor man kan være noe mindre bevisst stedets offentlige karakter og kan oppleve det mulig å opptre uten å bli betraktet av andre.

Personvernnemnda mener at man også må ta i betraktning at den gruppen med personer som rammes av personvernulempene, er den samme gruppe hvor en andel mener at overvåkingen gir større trygghet, og dermed grunnlag for større trygghetsfølelse. Dette er altså ikke et tilfelle hvor den behandlingsansvarliges interesser klart står i motsetning til de registrertes interesser.

Sporveisbussenes interesse synes først og fremst å være den økte preventive effekt som overvåking av kupeen vil ha i tillegg til overvåking av bussens inn- og utgangspartier. Dokumentasjon og sterke argumenter for at denne effekten er av betydning, er ikke lett å finne. Personvernnemnda har merket seg argumenter for at slike opptak kan ha betydning i forbindelse med hærverk på seter eller interiør, og også at de vil kunne gi flere opplysninger om gjerningsmann og hendelsesforløp ved eventuelle voldelige episoder, som de refererte sakene eksemplifiserer. Mot dette står den enkeltes interesse i å kunne ferdes fritt uten å bli overvåket i det offentlige rom.

Personvernnemnda finner at den eventuelle økning av den preventive effekten og muligheten for ytterligere opplysninger ved eventuelle voldelige episoder som overvåking av kupeen vil representere, er tilstrekkelig til at fjernsynsovervåking kan tillates etter personopplysningsloven § 37, 1.ledd jf § 8. Det foreligger dermed en behandlingsgrunn i personopplysningsloven § 8 litra f for kameraovervåking av passasjerområdene.


6.5 Utlevering av billedopptak til tredjepart

Billedopptakene kan bare utleveres til tredjepart i samsvar med personopplysningsloven § 39. Personvernnemnda antar at denne bestemmelsen også er en begrensning for Datatilsynets kompetanse til i konsesjon å regulere forholdet, for eksempel tillate utlevering til andre. Dette betyr at opplysningene bare kan utleveres

”… dersom den som er avbildet samtykker eller utleveringsadgangen følger av lov. Billedopptak kan likevel utleveres til politiet ved etterforskning av straffbare handlinger eller ulykker hvis ikke lovbestemt taushetsplikt er til hinder.”

6.6 Konsesjon etter personopplysningsloven § 33

Ved en eventuell episode i bussen som krever vurdering, vil lagringsmediet tas ut av bussen etter en nærmere angitt prosedyre. Opptaket vil så granskes forut for at det treffes en beslutning av nærmere angitt autorisert person om å gjøre opptakene tilgjengelig for en tredjepart, typisk politiet i forbindelse med anmeldelse av et straffbart forhold.

Personvernnemnda er kommet til at dette delsystemet må anses som en ”behandling av personopplysninger” i personopplysningslovens forstand. Som diskutert ovenfor, vil opptak også regelmessig avdekke forhold ved passasjeren som personopplysningsloven kategoriserer som ”sensitive”, jfr personopplysningsloven § 2 nr 8, særlig litra a og c. Etter Personvernnemndas syn krever derfor denne behandlingen av sensitive personopplysninger konsesjon etter personopplysningsloven § 33.

For at konsesjon skal kunne gis, må betingelsene etter personopplysningsloven §§ 8 og 9 foreligge. For utformingen av konsesjonen blir disse bestemmelsene å oppfatte som grenser for Datatilsynets og Personvernnemndas kompetanse.

For så vidt gjelder personopplysningsloven § 8 finner Personvernnemnda det tilstrekkelig å henvise til diskusjonen ovenfor som begrunnelse for at det foreligger en behandlingsgrunn etter denne bestemmelsen.

I tillegg må det finnes hjemmel i personopplysningsloven § 9. Slik Personvernnemnda ser det, vil ingen av de oppregnede grunnene i personopplysningsloven § 9, 1.ledd litra a-h naturlig passe for den aktuelle situasjonen. Imidlertid må det være på det rene at personopplysningsloven kap VII må tolkes slik at fjernsynsovervåking i prinsippet også kan tillates i en situasjon som den foreliggende. Hvis man strengt holder på at det må finnes en hjemmel i personopplysningsloven § 9, 1.ledd ville det i praksis bety at man sjelden eller aldri ville kunne gjennomføre fjernsynsovervåking der det skjer en behandling av opptakene ved datamaskinbaserte system, ettersom fotografier etter sin natur alltid vil kunne omfatte sensitive opplysninger i den forstand uttrykket brukes i personopplysningsloven § 2 nr 8. Personvernnemnda anser derfor ikke at loven kan tolkes på denne måten, men antar at man kan bruke hjemmelen i personopplysningsloven § 9, 3.ledd som tillater ”at sensitive personopplysninger kan behandles også i andre tilfeller dersom viktige samfunnsinteresser tilsier det og det settes i verk tiltak for å sikre den registrertes interesser”. Dette betyr at man i tillegg til å finne en behandlingsgrunn etter personopplysningsloven § 8 må anta at behandlingen tjener viktige samfunnsinteresser, og at tiltakene er iverksatt i den registrertes interesse.

Dette er i prinsippet et annet vurderingstema enn det som er diskutert ovenfor i forbindelse med fjernsynsovervåking og behandlingsgrunn etter personopplysningsloven § 8. Imidlertid har denne diskusjonen vært konsentrert nettopp om hvorvidt overvåkingen er egnet til å tjene de viktige samfunnsinteressene som kriminalitetsforebygging og oppklaring av straffesaker representerer. Det må også antas at dette er i verksatt i den registrertes interesse – blant de registrerte vil man foruten passasjerene også finne de ansatte. Også de ansattes interesser er det lagt vekt på i denne diskusjonen.

Personvernnemnda finner derfor at Datatilsynet har kompetanse etter personopplysningsloven § 33, jf §§ 8 og 9, 3.ledd til å gi konsesjon for den etterfølgende databehandling av billedopptak som blant annet vil ha til formål å identifisere de personer som opptakene er gjort av. På grunn av sammenhengen mellom systemene, vil det være naturlig at konsesjonen også omfatter fjernsynsovervåkingen.

I konsesjonen forutsetter Personvernnemnda at Datatilsynet nærmere vil gi regler om blant annet

  • Hvem som kan beslutte at opptak hentes fra det låste lagringsmedium, når dette kan skje og hvordan overføringen skal skje

  • Hvem som har adgang til opptakene for den etterfølgende persondatabehandlingen med sikte på identifisering

  • Hva opplysningene kan benyttes til hos den behandlingsansvarlige (Sporveisbussene AS), noe som begrenses av formålet med behandlingen

  • Hvem som kan treffe beslutning om å gjøre opptakene tilgjengelig til tredjepart, typisk utlevering til politi i forbindelse anmeldelse eller etterforskning av et straffbart forhold

  • Hvordan opptak skal oppbevares og når sletting skal skje

  • Hensiktsmessig varsling om videoovervåking til passasjerene ut over lovens minstekrav, jf personopplysningsloven § 40, for eksempel opplysning om at opptak ikke avspilles med mindre det foreligger mistanke om straffbare handlinger

7 Vedtak

Datatilsynets vedtak omgjøres. Personvernnemnda finner at vilkårene for å gi konsesjon er til stede.

Saken sendes tilbake til Datatilsynet for utferdigelse av konsesjon for den etterfølgende databehandling av billedopptak fra bussens kupeer. Ved utarbeidelsen av konsesjonen skal tilsynet blant annet regulere de forhold som er angitt i Personvernnemndas begrunnelse.

Oslo, 2. august 2006

Jon Bing
Leder




[1] Michael Wiik Johansen, Knut-Brede Kaspersen og Åste Marie Bergseng Skullerud Personopplysningsloven – kommentarutgave, Universitetsforlaget, Oslo 2001:258.

[2] Personvernnemndas sekretær – advokat Tonje Røste Gulliksen – tiltrådte 1.3.2006, før behandling av saken var avsluttet. Hun har tidligere vært ansatt i advokatfirmaet BAHR, men har hatt permisjon mens denne saken ble forberedt. Hun har ikke deltatt i Personvernnemndas behandling av saken.

[3] Jfr brev fra BAHR advokatfirma 6.2.2006.

[4] Brev fra BAHR advokatfirma av 6.2.2006.

[5] Brev fra Transportbedriftenes Landsforening av 23.9.2005 s 2.

[6] Jf Lovdatas base over tingrettavgjørelser, TOSLO-2005-104170.

[7] Jf Lovdatas base over lagmannsrettsavgjørelser LB-2005-137078.

[8] Saksnr 04-094429MED-KISA/01.

[9] I avisomtale fra Fædrelandsvennen 11.4.2005 er overskriften ”Unge somaliere felt av bussens videokamera”, men dommen gir ikke grunnlag for denne karakteristikken.

[10] Jf Anne-Inger Ravlum Setter vår lit til Storebror … og alle småbrødre med, TØI-rapport 789/2005, Oslo 2005:23. ”N” angir antallet svar på dette spørsmålet.