PVN ref. klagesak 2004/09 DT-ref. 2004/768 CWI/-

KLAGESAK 2004/09:
Klage på Datatilsynets vedtak om at Bakehuset Kafé AS ikke får opprettholde fjernsynsovervåking av butikklokalene i det eksisterende omfang.

Personvernnemndas avgjørelse av 08.03.05 (Jon Bing, Gro Hillestad Thune, Per Anders Stalheim, Hanne Bjurstrøm, Dag Elgesem, Siv Bergit Pedersen, Sidsel Rogde).

1. Innledning

Personvernnemnda har ved oversendelse fra Datatilsynet mottatt klage på Datatilsynets vedtak av 2.11.2004. Saken gjelder klage på Datatilsynets vedtak om at Bakehuset Kafé AS ikke får opprettholde fjernsynsovervåking av butikklokalene i det eksisterende omfang.


2 Saksgang

Datatilsynet gjennomførte den 20.2.2002 tilsyn med den fjernsynsovervåking som samme året var iverksatt ved Bakehuset Kafé på Sandvika Storsenter. Tilsynet varslet deretter i brev av 5.4.2002 at overvåkingen ved avdelingen måtte opphøre. Bakehuset Kafé oversendte i brev av 18.4.2002 kommentarer til varslet, der det ble redegjort for grunnlaget og formålet med overvåkingen. Datatilsynet godkjente denne overvåkingen i brev av 20.6.2002.

Datatilsynet valgte imidlertid å gjennomføre etterkontroll ved virksomheten for å sikre at overvåkingen ble utført i samsvar med regelverket. Kontrollen ble gjennomført den 19.5.2004. Tilsynet varslet om vedtak i brev av 25.6.2004. Bakehuset Kafé kommenterte varslet i brev av 6.7.2004. Datatilsynet fattet vedtak om pålegg den 13.10.2004.

Datatilsynet oversendte saken til Personvernnemnda den 1.11.2004. Personvernnemnda mottok i brev av 20.12.2004 klagers kommentarer til Datatilsynets oversendelsesbrev.


3 Faktum

Bakehuset Kafé fjernsynsovervåker de ansatte under arbeidstid ved flere av virksomhetens utsalgssteder. Overvåkingen ble iverksatt i 2002, og formålet er hovedsaklig å avdekke svinn og underslag. Datatilsynet har godkjent overvåking av kasseområdet og rommet der pengeoppgjøret foregår ("tellerrommet"). Denne klagen gjelder en utvidet ordning ved avdelingen i annen etasje på Sandvika Storsenter.

I avdelingen på Sandvika Storsenter ble overvåkingen utvidet våren 2003. Ytterligere to videokamera ble montert, og overvåkingen omfatter nå også produksjonslokale og de to alternative veier hvor dagsoppgjøret blir fraktet til tellerrommet. Det finnes totalt fem videokamera som gir et godt overblikk over lokalene.

Datatilsynet har ikke godkjent denne utvidede ordningen. Klagen gjelder følgelig vedtaket knyttet til de to sistmonterte kameraene.

Det foregår kun opptak, og ingen sanntidsvisning på monitor eller lignende. Opptakene blir normalt slettet etter syv dager. Det benyttes en kassett per ukedag, og det skiftes kassett hver morgen. Båndene rullerer hver uke, slik at opptak fra mandag overspilles mandagen uka etter. Opptaker og videobånd blir oppbevart i låsbart skap ved hver avdeling. Opptakene blir kun avspilt dersom det er mistanke om underslag eller andre misligheter fra de ansatte. I slike tilfeller blir opptakene sett gjennom av representanter fra hovedkontoret.


4 Anførslene

Bakehuset Kafé anfører at virksomheten både oppfyller vilkåret for å behandle personopplysninger i personopplysningsloven § 8 litra f, og grunnkrav til overvåking i § 38. Bakehuset anfører at virksomheten har en berettiget interesse i å overvåke de aktuelle områdene, og at denne interessen veier tyngre enn de ansattes personverninteresse, jf § 8 litra f.

Bakehuset kan dokumentere at virksomheten har hatt store problemer med svinn og underslag, og at dette problemet er blitt betydelig redusert etter at det ble iverksatt fjernsynsovervåking. Bakehuset anfører at andre sikringstiltak er blitt forsøkt uten at tiltakene har ført til det ønskede resultat. Formålet med overvåkingen er dermed å forebygge, avdekke og skaffe bevis for svinn og underslag.

Bakehuset anfører at problemene med svinn og underslag er mer omfattende enn man kan regne med i tilsvarende virksomheter. Før 2002 ble det avdekket at flere ansatte lot være å slå inn betydelige beløp, og det var en rekke tyverier fra kassa. Forholdene ved de andre avdelingene ble tilstrekkelig forbedret etter at videokameraene ble montert, men i Sandvika fortsatte problemene. I januar 2003 forsvant en pose med dagsoppgjør, og fra uke 2 til 16 viser regnskapet et underskudd på 12 000 kroner. Bakehuset fant det nødvendig å også fange opp "dødsonen" mellom der pengeoppgjøret blir fraktet fra kasseområdet og fram til tellerrommet. Bakehuset anfører på bakgrunn av dette at det forelå et "særlig behov" for å utvide ordningen, og at forholdet følgelig oppfyller vilkåret i personopplysningsloven § 38.

Bakehuset anfører at de ansatte er positive til overvåkingen, også i det omfang som gjelder i Sandvika i dag. Ifølge Bakehuset har arbeidsmiljøet totalt sett blitt forbedret etter at overvåkingen ble iverksatt. Problemene med underslag var en stor belastning for de ansatte. Mistenkeliggjøring fra både ledelse og kollegaer gjorde det vanskelig å opprettholde et godt arbeidsmiljø basert på tillit og samarbeid. Miljøet i avdelingen var sterkt preget av beskyldninger og mistenksomhet. Dette førte igjen til et høyt sykefravær og stor "gjennomstrømning" av ansatte.

Bakehuset anfører videre at enkelte ansatte nærmest var å anse som pådrivere for overvåkingen. Ansatte har uttalt at de ikke orker tanken på å gå tilbake til situasjonen slik den var våren 2003 og i tidligere perioder. Det er uttrykt frykt for at tyveriene skal begynne igjen dersom kameraene blir tatt bort. Under tilsynet snakket Datatilsynet med en tilfeldig utvalgt ansatt i enerom. Denne ansatte fortalte at han ikke hadde noe imot å bli filmet, og at han heller ikke hadde oppfattet noen misnøye fra andre ansatte. Han fortalte også at opptakene aldri er blitt misbrukt av ledelsen.

Bakehuset viser til at det ikke har foreligget underslag i Sandvika etter at de to siste kameraene ble satt opp. Sykefraværet er i dag lavt, og bemanningen er mer stabil. Bakehuset anfører altså at overvåkingen har ført til positive endringer for virksomheten.

Det anføres at overvåking også er viktig og nødvendig med tanke på de ansattes sikkerhet. Flere ansatte har ifølge Bakehuset uttrykt usikkerhet og engstelse i forbindelse med utviklingen i forhold til ran av kafeer og kiosker. Bakerne begynner på jobb kl 06:00, og på dette tidspunktet finnes det ikke vektere på senteret. Bakehuset mener at overvåkingen har en preventiv effekt.

Det fremgår av Datatilsynets vurdering at det ikke legges vekt på at de ansatte er positive til fjernsynsovervåking. Bakehuset viser til Ot prp nr 92 (1998-99) side 109, der det i henhold til interesseavveiningen i § 8 litra f fremgår at "på begge sider må både fordeler og ulemper med behandlingen tas i betraktning". På bakgrunn av dette anfører Bakehuset at det må legges stor vekt på hvordan de ansatte stiller seg til tiltaket. Bakehuset anfører at det også i Datatilsynets egen veiledning om overvåking, fremgår at det skal legges vekt på om de ansatte samtykker til overvåkingen (kap 3).

Bakehuset anfører at Datatilsynet legger til grunn at overvåkingen er mer omfattende enn den i realiteten er. Bakehuset mener at Datatilsynet vurderer forholdene dit hen at de ansatte er under konstant overvåking. Bakehuset viser til at det finnes "overvåkingsfrie" områder i kafeen der de ansatte kan oppholde seg, og følgelig at det ikke foregår noen konstant overvåking.

Bakehuset anfører videre at virksomheten har et bevisst forhold til fjernsynsovervåkingen, og at de ansatte har tillit til ledelsens håndtering og bruk av opptakene. Etter påbud fra Datatilsynet foretar Bakehuset en løpende evaluering av om det foreligger et "særskilt behov" for overvåking, jf § 38. De ansatte har skrevet under på et informasjonsbrev om overvåkingen. Verneombudet har aldri mottatt henvendelser vedrørende forholdene. Det vises også til at opptakene lagres forsvarlig, og at de kun blir benyttet ved avvik. Datatilsynet er også av den oppfatning at rutinene med håndtering av opptakene skjer i henhold til regelverket.

Det fremgår av Datatilsynets vurdering, i henhold til personopplysningsloven § 38, at tilsynet legger vekt på at det dreier seg om små verdier, og at det dermed ikke foreligger et "særskilt behov" for overvåking. Bakehuset er enig i at virksomheten håndterer forholdsvis små verdier, men anfører at marginene også er tilsvarende beskjedne, og at virksomheten derfor er sårbar i forhold til svinn og underslag.

Datatilsynet mener også at "det ikke har forekommet tilfeller som nødvendiggjør tiltak for å sikre ivaretakelsen av de ansattes liv eller helse". Bakehuset viser til Datatilsynets veiledning om overvåking, der det i kap 3 fremgår at overvåking kan tillates "dersom formålet er å motvirke straffbare handlinger fra de ansatte selv, som for eksempel underslag og svinn". På bakgrunn av dette anfører Bakehuset at virksomhetens dokumentasjon av svinn og underslag, og bevisene som foreligger om forbedringer etter at overvåkingen ble iverksatt, i seg selv er nok til å oppfylle kravet til overvåking.

Det fremgår også av Datatilsynets vurdering at overvåking i det omfang som i dag finner sted i Sandvika, vil kunne gi en uheldig presedens i forhold til andre tilsvarende virksomheter. Bakehuset mener at dette ikke kan tillegges vekt fordi overvåkingen skjer i henhold til regelverket, og at det uansett må gjøres en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.


5 Datatilsynets vurdering

Datatilsynet anfører at fjernsynsovervåkingen ikke kan hjemles i personopplysningsloven § 8 litra f. Tilsynet mener at personverninteressen til de ansatte ved Bakehuset overstiger virksomhetens interesse i å overvåke lokalene i det eksisterende omfang. Tilsynet viser til Ot prp nr 92 (1998-99) side 109, der det fastsettes at hensynet til personvernet må tillegges betydelig vekt ved avveiningen mot kommersielle interesser.

Forarbeidene gir uttrykk for at det i interessevurderingen skal tillegges vekt om de registrerte motsetter seg behandlingen. Datatilsynet mener at forarbeidene ikke kan tolkes antitetisk på sistnevnte punkt. Det legges til grunn at de ansatte er blitt forelagt spørsmålet om overvåking, og ikke motsatt seg dette. Tilsynet stiller seg likevel kritisk til det synspunkt at de ansatte følgelig har akseptert overvåkingen. Datatilsynet anfører at frivilligheten ved en slik angivelig aksept av tiltaket er relativt liten når dette gjøres obligatorisk i forhold til arbeidsgiveren. Bakehusets anførsel om at ingen av de ansatte har motsatt seg overvåkingen, og at de ansatte tvert imot er positive til tiltaket, kan etter Datatilsynets oppfatning følgelig ikke tillegges avgjørende vekt i vurderingen.

Datatilsynet mener at forarbeidene underbygger den praksis at det er den minst inngripende form for overvåking som skal velges. Tilsynet anfører at den overvåking som i dag eksisterer ved avdelingen i Sandvika Storsenter, er for omfattende i forhold til formålet. Det vises her til det såkalte proporsjonalitetsprinsippet nedfelt i personopplysningsloven § 11, 1.ledd litra d. Datatilsynet mener følgelig at overvåkingen må begrenses til kasseområdet og tellerommet i den tidsperioden opptellingen faktisk foretas.

Datatilsynet anfører at denne løsningen underbygges av personopplysningsloven § 38, som fastsetter at den behandlingsansvarlige må kunne vise til et "særskilt behov" for overvåkingen av områder der en begrenset krets av personer ferdes. Bestemmelsen viderefører personregisterloven § 37a 1.ledd, 2. setning: "Ved overvåkning av sted hvor en begrenset krets av personer jevnlig ferdes, er overvåkningen likevel bare tillatt dersom det ut fra hensynet til virksomheten er et særskilt behov for overvåkningen." Ifølge forarbeidene til personregisterloven, omfatter bestemmelsen typisk arbeidssteder, herunder produksjonslokaler og andre områder som ikke er tilgjengelig for allmennheten. Tilsynet legger herunder til grunn at de ansatte håndterer forholdsvis små verdier, og at det ikke har forekommet tilfeller ved Sandvika Storsenter som nødvendiggjør tiltak for å sikre de ansattes liv eller helse. Datatilsynet anfører følgelig at behovet for overvåking i det aktuelle omfang, ikke er tilstrekkelig for å oppfylle lovens krav.

Tilsynet mener at konsekvensene av å tillate overvåking av en arbeidsplass i det omfang som foreligger i Sandvika, vil kunne gi uheldige konsekvenser for personvernet i arbeidslivet for øvrig. Datatilsynet anfører at ansatte ved arbeidsplasser som ikke håndterer verdier av vesentlig størrelse, må kunne forvente ikke å bli overvåket i den utstrekning det her er snakk om. Dette standpunktet er forankret i Datatilsynets praksis forøvrig.


6 Personvernnemndas vurdering

Etter personopplysningsloven § 37 om fjernsynsovervåking må det foreligge en behandlingsgrunn etter personopplysningsloven § 8 for at overvåkingen skal tillates. Dessuten stilles det i personopplysningsloven § 38 ytterligere krav til at det må foreligge "særskilt behov" for overvåking av et sted "hvor en begrenset krets jevnelig ferdes". Et slikt sted vil typisk være en arbeidsplass hvor de ansatte arbeider og oppholder seg.

I dette tilfellet opplyser klager at en grunn til overvåkingen er å avdekke underslag mv. Dette er opplysninger som kan gi mistanke om at en person har begått en straffbar handling, jfr personopplysningsloven § 2 nr 8 litra b. Det er i personopplysningsloven § 37, 1.ledd uttrykkelig angitt at i forhold til denne undergruppen av sensitive personopplysninger gjelder ikke § 9, 1.ledd ved vurdering av hvorvidt det foreligger et behandlingsgrunnlag for fjernsynsovervåkning, og etter personopplysningsloven § 37, 2.ledd gjelder det heller ikke konsesjonsplikt for fjernsynsovervåking i dette tilfellet.

Det er enighet om at en viss overvåking kan tillates etter nødvendighetsgrunnen i personopplysningsloven § 8 litra f, jfr korrespondanse mellom klager og Datatilsynet som avsluttes med Datatilsynets brev av 20.6.2002, hvor tilsynet "under tvil kommer frem til at fjernsynsovervåkningen tilfredsstiller personopplysningslovens krav om særskilt behov for overvåking av sted hvor en begrenset krets jevnelig ferdes". Klagen gjelder derfor bare den overvåking som skjer med kamera D og E, plasseringen fremgår av skissen ovenfor.

Personvernnemnda vil for sin egen del støtte det generelle syn på de ansattes aksept av ordningen som er kommet til uttrykk i Datatilsynets vedtak. Naturligvis vil en positiv holdning fra de ansatte kunne være et element i den helhetsvurdering som skal gjennomføres etter personopplysningsloven § 37 jf § 8 sml § 38. Men for at man skal kunne legge avgjørende vekt på et samtykke i arbeidslivet, vil et sentralt moment være hvordan dette er fremkommet, f eks om det er del av en gyldig inngått arbeidsavtale, eller bygger på en avtale som er forhandlet mellom organisasjonene i arbeidslivet. Det er ikke tilstrekkelig at man, som i dette tilfelle, forsikrer seg at de ansatte har fått nødvendig informasjon ved å bekrefte dette ved undertegnelse av et informasjonsskriv. Likevel er det selvsagt av betydning at klager aktivt har informert de ansatte, og at det rapporteres om en positiv holdning til tiltakene.

Personvernnemnda slutter seg også til Datatilsynet i at det må finnes en grense for hvor intensiv overvåking som kan tillates på en arbeidsplass. I dette tilfellet har tilsynet funnet at overvåking ved kameraene A-C kan tilfredsstille lovens krav. Begrunnelsen for ytterligere overvåking med kameraene D-E er ikke kvalitativt forskjellig fra den som gjelder for de tre første, snarere at overvåkningen ikke var intensiv nok for at den, etter klagers mening, fullt ut realiserte formålet.

Personvernnemnda peker på at det i dette tilfellet er gjort unntak fra de strengere regler som gjelder for sensitive opplysninger ellers ved behandling av personopplysninger, jf ovenfor. Imidlertid er det innført krav om at det må foreligge et særskilt behov for overvåking der en begrenset krets av personer jevnelig ferdes, som på en arbeidsplass. Personvernnemnda finner at dette støtter Datatilsynets tolkning av bestemmelsen som et krav til at det må foreligge noe mer enn en saklig begrunnelse.

Når det gjelder hvor grensen skal trekkes for den overvåking som kan begrunnes i personopplysningsloven § 38, og den som overskrider lovens krav, må dette nødvendigvis bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering. Personvernnemnda har sluttet seg til Datatilsynets tolkning av loven. Etter dette har Personvernnemnda intet grunnlag for i denne konkrete saken for ikke å slutte seg til Datatilsynets konklusjon.


7 Vedtak

Klagen blir ikke å etterkomme. Datatilsynets vedtak opprettholdes.


For Personvernnemnda

Jon Bing
Leder